公民权, 所得税与预算监督- 兼谈农村费改税的思路.docVIP

公民权，所得税与预算监督: 兼谈农村费改税的思路 王绍光，王有强 香港中文大学 《战略与管理》2001年第三期 目前中国农村税费改革即将全面开始, 这是继土地改革、实行家庭承包经营之后中国农村的第三次革命。但不少人把农村税费改革的目的简单归结为减轻农民负担、增加农民收入, 从而大大低估了这次改革的意义。从试点地区的改革方案看, 似乎并没有超越明代张居正的 “一条鞭法” 和清代雍正的 “摊丁入地”, 无非是 “正杂统筹,” “赋役合一,” “丁银摊入田亩”。我们认为, 农村的三乱 (乱摊派, 乱收费, 乱罚款) 和由此产生的农民负担过重只是表面现象, 造成这个现象的深层原因是我国不合理的财政制度。深层制度问题不解决, 既使把现在的费都并入了税, 苛捐杂敛还会卷土重来, 不可能从根本上解决农民负担问题。 明 “一条鞭法” 执行不过十余年, 清康熙 “永不加赋” 的诺言很快失信于民, 便是前车之鉴。税费改革的目标应是建立一个民主，公平，统一，规范，高效的现代财政制度。只要这样，才能从根本上解决农民负担过重问题，为农村以至整个中国的长治久安奠定坚实的基础。 这篇短文由五部分组成。第一部分提出一个简单的理论分析框架，第二部分分析“三乱”肆虐和农民负担过重的制度根源，第三部分讨论税费改革的必要性，第四部分谈国外经验的启示，第五部分是政策建议。 第一节 理论分析框架 近年来, 尽管中央政府三令五申要制止 农村“三乱”, 地方政府似乎也在积极努力地予以执行和配合, 但是 “三乱” 问题还是相当严重，而且有愈演愈烈的趋势。人们一般将机构膨胀和贪污腐败看作 “三乱”的原因。但这两个问题在城市也普遍存在，为什么城市居民对“三乱”问题并没有那么强烈的切肤之痛呢？看来要探求 “三乱”的根本原因，我们必须超越对个别人和个别机构的道德谴责。那么 “三乱”的根源到底在那里呢? 在这一节里, 我们提出一个分析 “三乱” 问题的理论分析模型，并据此试图探究 “三乱” 的根本起因。在本文中，“地方政府” 主要是指乡镇政府及其所辖的村级组织。 地方财政收入有三大来源: 地方本级财政收入, 上级政府转移收入, 来自摊派 (包括乡统筹、村提留和集资) 、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类: 本地区政权机关运作所需支出 (如行政支出、公安、司法支出), 本地区公共事业和公益事业的支出 (如文化、教育、卫生支出), 促进本地区经济发展的支出 (如城市基础设施建设支出)。为方便讨论, 我们用 g 表示由地方政府所提供的某一种公共服务或产品, G = G(g) 表示提供 g 所需要的最低开支, T = T(g) 表示地方财政预算中用于提供 g 的(正规)拔款数, F = F(g) 表示地方政府的与 g 相关之收费 、罚款、摊派总收入。请注意, 我们把G, T 和 F 都表示为 g 的一个函数, 也就是说, 对于 g 的每一个值, G, T 和 F都有确定的值与之对应。因为 G 和 T 是用于提供 g 的所需开支和预算拔款, 显而易见这两者的值理应依 g 的值而定。另外, 公共服务或产品的提供情况 g 可能直接或间接地影响与 g 相关之收费 、罚款、摊派总收入 F。为什么呢？ 我们用地方社会治安作为一个例子来加以说明。一般而言, 地方社会治安由当地公安部门负责, 是一项地方性公共服务。如果社会治安情况较好, 需要用收费或罚款办的案件就会减少, 因而相关的收入也会下降。 对于 g 的每一个给定值, 地方政府有关提供 g 的预算状况可以用下列式子表示: B(g) = F(g) + T(g) – G(g) = F(g) – D(g), 其中 D(g) = G(g) – T(g) 是提供 g 的预算缺口。下面我们分两种情形来讨论这一式子. 第一种情形: T(g) ≥ G(g) 地方财政预算中用于提供 g 的支出己足够。既然地方政府预算收入可以保障公共服务或产品的提供, “三乱” 问题不会出现。当然, 这是最理想的情形。 第二种情形: T(g) ＜ G(g) 地方财政预算中没有足够的拔款用于提供 g, 因此地方政府需要寻找其他收入来确保 g 的提供。考虑到现实中公共服务和产品的供给难以准确地控制和评估, 我们假设 g 的值在某一个(给定)范围(g0, ∞)内可以变动, 这里g0 可以认为是该项公共服务或产品的最低供给水平。在 g 的这一给定取值范围内, 地方政府就可能通过选择 g 的值来获取尽量多的剩余 B(g)。根据我们的定义, B(g) = F(g) – D(g), 这就表明 g 的取值可能是基于使得收费 、罚款、摊派的总收入 F(g) 与预算缺口 D(g) 之差尽量大, 而不是仅仅弥补预算缺口。 一般而言, 如果提供g的预算拔款 T(g