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地方政府投融资平台问题研究 　　摘要：在中央政府与地方政府财政分权的分析框架下，指出我国的政府性债务总体风险可控，但债务率、偿债率指标表明地方债务风险较大。回顾我国地方政府债务融资向市场化演进的历史，分析历次融资模式变化的进步与局限。着重分析地方融资平台“权、责、利”不对等导致的“预算软约束”问题，认为“缺约束、不规范、低效率”的融资模式无法适应新的宏观经济形势的需要，提出了未来制度建设的政策建议。 　　关键词：地方融资平台；举债权；市政债券；预算管理改革 　　中图分类号： F832.5 　　一、我国的结构性政府债务风险分析 　　对我国债务总规模情况进行估算，地方政府的负债率和债务率都明显高于中央政府，地方政府债务风险较大。 　　（一）我国债务总规模估算 　　美国“次贷”危机和欧洲债务危机表明，政府财政风险主要反映在债务风险。由于政府责任所产生的债务，无论是法律规定的还是社会公众推断的，一旦无法履行，都将导致财政风险，只是根据债务发生的可能性和对政府约束力的不同，财政风险的影响程度可能会有所不同。 　　以广义的公共债务或政府性债务概念粗略估算，包括国债、政策性银行债务、地方政府及融资平台债务、铁道部债务以及上一轮银行重组成本在内，我国的公共债务余额到2010年底约为26万亿元，约占当年GDP的65%（见表1）。虽然超过了国际公认的警戒线60%，但从国际比较的角度来看，这个负债率尚处于国际较低水平。表2显示，自2008年金融危机爆发以来，美国、日本、英国、法国和德国的负债率增幅明显，而我国政府的负债率与这些国家相比是最低的。 　　（二）我国地方政府债务风险较大 　　虽然1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》明文规定地方政府不得举债，但是为了发展经济和为地方居民提供基本的公共服务，地方政府仍然以其他形式欠下了许多债务。 　　2011年6月审计署发布的第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》显示， 2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，相当于占我国GDP的26.71%、全国财政收入的128.97%、地方财政收入的263.89%，远远高于债务率国际警戒线100%的水平。如果加上约2.8万亿元的乡镇地方政府债务①，以及约1万亿元的养老保险隐性债务（由于我国养老保险的统筹级次主要是在省级和地市级地方政府）②，还有约1.2万亿元的地方公路隐性债务③，地方政府性债务总额达到15.70万亿元之巨，占2010年GDP的39%、全国财政收入和的189%、年地方财政收入的387%。从财政风险的衡量指标上看，地方政府的负债率和债务率都明显高于中央政府，地方政府债务规模已经达到一个高风险阶段。 　　二、我国地方政府性债务成因分析 　　随着市场经济体制的建立和“政企分开”原则的落实，地方政府的投资性支出责任逐步向基础设施建设领域集中。但是，基础设施建设项目公益性强，存在投资数额大、回收周期长、投资收益低的特性，比较难以吸引私人投资者的建设运营。所以，地方政府一直承担着规划者和实施者的双重责任。理论上讲，地方政府运用金融工具筹集建设资金不仅是可行的，而且是必要的。 　　（一）资金需求远超财政能力 　　首先，财政无力弥补计划经济时代公共投资不足造成的基础设施历史欠账。城市发展的“纳瑟姆曲线” ④规律表明，当城市化水平处于30%～70%时，将进入加速城市化阶段。然而，在计划经济时代，基础设施建设完全靠计划控制和财政资金支持，金融工具缺位导致城市基础设施的历史欠账较为严重。改革开放的30多年以来，正好处于我国城市化快速发展的阶段，计划体制下基础设施的财政投资模式难以满足日益增长的城镇人口与经济发展的需要。因此，迫切需要增加公共投资实现追赶式发展，以保证基础设施发展与经济发展相匹配，维持国民经济的持续较快发展。 　　1994年的分税制改革，规范了政府间财政分配关系，增强了中央政府宏观调控能力，有力地促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展，同时，在客观上也造成地方政府财力与事权不匹配的局面。 　　由于中央政府与地方政府之间的事权划分工作未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没能展开。随着我国的城市化进程加快，地方政府的经济发展任务、城市基础设施需求和公共管理职能在不断加重，开支压力不断增大。受1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机的影响，为配合中央政府“保增长”的宏观经济政策，地方政府的配套融资需求进一步扩大。 　　与此同时，地方财政存在着税源不足、稳定性差、征收难度大、增收潜力小等特点。与事权和开支相比，地方政府的财力明显不足，仅靠各城市政府自身的财力无法完成大规模的基础设施建设任务，亟需有效调动金融资源的支持性作用。 　　（二）金融跨期配置资源符合公平原则