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公共预算的起源与英国的崛起 张光（南开大学周恩来政府管理学院）? 　　近现代世界历史发展表明，一个良好的公共预算制度是建立高效、廉洁和公正的政府的必要条件，而一个高效、廉洁和公正的政府，又是一个国家得以发展的前提。英国之所以能在近代世界史上脱颖而出，在欧洲争霸战争中获胜，率先实现工业化的原因之一，在于它是现代公共预算制度的发源国。　　“预算”一词是英语“budget”的中译。“Budget”一词来自于中世纪英语“bouget”，意为皮袋子或背包。英王的司库官携带着一只装有说明国王财政需求文件的袋子。这个袋子被叫做budget。随着时间的迁移，那些文件和用来编制并实行文件的体系被叫做预算或预算过程（budget and budgeting）。英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权的历史，而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。通过国会和国王对预算控制的漫长的斗争，英国财政逐渐从皇家财政转变成国家财政。　　这场漫长的斗争起始于英王约翰签署大宪章的1215年。宪章第十二条指出，“除非得到共议会的同意，”国王不得征收任何赋税。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。从财政和预算历史发展的角度看，大宪章的意义在于它塑造了一种国王“自力更生”(live of his own)，靠自己的收入统治的财政制度。国王的收入来自于习惯上被认为属于王室的财源，主要包括王室拥有的土地等不动产收入，并佐以已被习惯归属国王终身收入的关税，和国会投票决定的不定期的“特别征税。” 国会拒绝为国王的财政开支买单，一般不介入国王的财政事务，唯有在国王的请求下方才过问国家财政。在大宪章之后的数百年间，英国的国家财政基本上一直停留于王室财政的中世纪状况。这种状况直到英国内战（1642－1649）后，才发生重大的改变。　　1653年，克伦威尔治下的英国国会决定，除了军事支出，20万英镑应当就足以应付政府的日常开支。1657年，该国会更加明确地宣布：“我们愿意准备1.3百万英镑的资金，其中1百万供海军和陆军开支，30万英镑用于支持政府的日常支出。. . . 我们愿意，根据国会对国家需要的判断，向政府提供这些资金。”在查理二世复辟王朝统治初期（1660年代），国会出于对克伦威尔独裁的恐惧，愿意支持一个强大的复辟王朝。为此，国会又努力于使国王能够“自力更生，”让国王按照他自己认为合适的方式处理国家财政事务。国会一度认为无须审查政府的财务，不必介入政府的财务管理。但是，随着克伦威尔的威胁远去，复辟王朝独裁统治倾向的抬头，国会又开始强调对国家财政的控制。正是在这次控制努力中，拨款（即财政资金必须用于规定的目的）和审计（即对拨款规定是否得到遵守的事后审查）的预算制度开始在英国确立。在此之前，甚至早在15世纪初，国会就提出过拨款和审计的要求，但它们无不是昙花一现的孤例。而在1677到1679年间，身陷统治危机之中的查理二世受到国会前所未有的严格的拨款要求，国会甚至规定国王对借款的使用，也必须按拨款的方式进行，即只能用于国会规定的用途。1681年，国会通过决定，表示任何没有得到国会授权的对政府贷款，其贷款的提供者将被视作国会的敌人。　　1689年的英国光荣革命进一步强化了国会对预算的控制。与大宪章以来的让国王及其政府靠自己的财力过活的传统相反，光荣革命后的国会故意不赋予国王及其政府以任何足以使他们得以独立生存的终身财源。威廉和玛丽最终获得的两项固定收入是“吨税和镑税”两项关税，两项年收入估计为577,507英镑。而且其中的“吨税”收入只给予国王四年，其用途也很快被指定。甚至国王的继承性财产收入也被指定用途。例如，属于国王名下的60万英镑被指定用于非军事的政府行政。这些财政制度安排体现了国会欲借预算控制以控制国王及其政府行为的用心。这个政策意图屡见于国会议员的言论。“当国王不需要钱的时候，他们也就不需要我们了。”“我们必须看好政府的财政收入，它是政府的生命。如不信，请考虑上两任国王的所作所为。如果我们只给予国王三年的收入，则国会的权威就得到了保证。”“然而，如果我们把收入无限制地划给国王，那么，我敢保证，国会将变成一个无用的摆设。”　　在光荣革命之后，英国又花费了70年的时间，形成了政府行政部门必须每年向国会提交年度预算、获得国会批准后，行政部门执行预算的现代预算制度。从1760年起，财政大臣必须于每个财政年度开始之前，向国会提交国家预算，以此寻求国会拨款，开始成为惯例。这个预算是财政大臣做的国家财政报告，它包括如下三个方面的主要内容： 　　1. 对政府去年开支状况的财务总结报告；　　2. 以会计语言的形式，预估来年的开支；　　3. 就为支付预估的来年开支所需资金的租税、借款方法提出建议。　　在财政大臣发表了预算演说后，国会就他的财务总结、来年开