分权和碎化――中国都市区域发展的阶段和趋势研究.pdfVIP

和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 分权与碎化 ――中国都市区域发展的阶段与趋势研究 罗震东 【摘要】 分权化、市场化和全球化是中国 1978 年以来改革的制度基础，它深刻的影响了中国都市区域的形成和发展。基于 新制度经济学的相关理论，从城市制度角度分析分权化与中国都市区域发展的相关关系，划分中国都市区域发展的阶段，并在 对典型都市区域进行定量与定性分析的基础上研究中国都市区域的可能发展趋势，为推进健康城市化提供政策依据。 【关键词】 都市区域；分权化；发展阶段；碎化；中国 1 导言 图1 当代分权化改革的基本结构 中国 1978 年以来的经济改革的实质就是在 行政分权（AdministrativeDecentralization ）的框 架下引入市场机制，通过对外开放与国际经济接 轨，通过权力下放即行政分权推行经济自由化和 市场化 （QianYingyi，andBarryR·Weingast，1996）。 分权化、市场化和全球化（对外开放）是中国近 30 年来保持经济高速增长的制度基础，同时也是 引发中国政治经济发展诸多问题的直接诱因。城 市的发展与政治、经济、社会的发展密切相关， 城市的发展不仅是政治、经济、社会发展在空间 上的投影，城市本身就是社会（曼纽尔·卡斯特， 2003 ）， 即 所 谓 的 “ 社 会 空 间 统 一 体 ” （socio-spatialdialectic ）。认识行政分权框架的特 征是理解中国改革的政治经济学特点与要义的切 入点（吴国光，2004 ），当然也是理解中国城市或 都市区域发展特征的切入点。 进入 21 世纪以来，随着全球化、市场化和分权化进程的不断深化，中国都市区域无论在数量、规模、空间组织 还是治理体制上都发生着巨大的变化。一方面，快速的城市化进程使得都市圈、都市带等空间组织形式不断发育完 善，尤其是在长江三角洲、珠江三角洲等经济发达、城镇密集的地区。与此同时，在都市区域内部，随着地方政府 （市、区、县）实力的不断壮大，企业化倾向日益明显，区域内部城市间差距逐渐缩小，治理结构扁平化倾向日趋 鲜明，经济、社会与空间处于剧烈变化之中。分析当前中国都市区域经济、社会、政治与空间的变动特征、趋势和 原因，已经成为新时期中国城市研究的重点和热点（胡序威等，2003 ）。 在众多关于中国都市区域的研究中，从城市制度角度分析、解释其发展阶段与趋势的成果尚未出现，仍比较集 中于空间发展的地理分析（唐路等，2006 ）。基于新制度经济学的相关理论，本文试图通过对分权化与中国都市区域 发展相关关系的分析，尝试初步划分中国都市区域发展的阶段，并在对典型都市区域进行定量与定性分析的基础上 研究中国都市区域的可能发展趋势，为推进健康城市化或可持续的都市区化提供政策依据。 2 分权化与中国城市发展 2 ．1 概念与分析框架 分权的实质是制度的调整，分权化（Decentralization ）改革实际上就是以多种分权形式在不同政策领域以不同力 度进行的政策组合。世界银行（1999）将分权化的概念界定为，因公共职能将权力和责任从中央政府向下一级或准 独立自主的政府组织或私人部门的转移（Litvack ，JennieandJessicaSeddon ，1999）。因此，分权化既包括纵向的中央 向地方的分权，同时包括横向的政府向市场、社会的分权（HaraldFuhr ，2000 ）。即一方面，分权化是在各级政府之 间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权和财权分配而进行的权力、责任转移过程，它主要表现为权力在政府间 平行或垂直移动的过程，具有府际间权力、利益关系调整的属性；另一方面，分权化指不同层级政府部门在公共事 务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场组织与公共社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系 结构（Bennett ，1990）（见图1）。而分权化对于城市发展的影响实质上就是分权化过程中形成的各种发展制度或曰治 理制度对于城市发展的影响。 基于分权化改革的特征，本文对于分权化与都市区域发展相关关系的分析将主要通过以下两个方面的展开：（1） 分权的对象（主体）；（2 ）权力转移的方向。从当代分权化改革的基本