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金融危机救助中的政府责任 ——基于克服“软预算约束”的视角 ◇叶 姗+ 内容提要 在应对金融危机的诸多措施中，最具争议的非政府的救助责任 莫属。对于金融机构的有毒资产或濒临倒闭、破产的金融机构，现代市场经济国 家政府是否、何时、如何施以财政救助，以维护金融稳定，殊值研究。公共财政的 本质决定了政府是金融系统性风险的最终承担者，然而，若政府的救助责任不受 限制，软预算约束综合症的负面影响就会呈现，金融危机就可能转化为财政危 机，甚至引起“治乱循环”。财政风险取决于政府的负债水平及其偿债能力，想 要克服产生财政风险的软预算约束，理应设立金融稳定基金，确立政府救助金融 危机的有限责任，阻断金融危机向财政危机的转化。政府承担有限责任的前提 是其已经善尽审慎监管义务，否则，其救助金融危机的法定义务，不以其出资设 立的基金为限。 关键词 金融危机救助 有限责任 金融稳定基金 软预算约束 审慎 监管 一、问题的提出 使整个华尔街面目全非的次贷危机，因金融全球化而蔓延到主要发达国家 的几乎所有金融行业，甚至影响到实体经济。很多学者认为，次贷危机的爆发不 是市场失灵、而是政府对市场的强力干预所致：政府希望更多的人拥有自己的住 房，而迫使私有银行放宽购房贷款的信贷审核条件，并让“政府资助企业”来承 诺购买那些高风险的债权。在这个意义上，次贷危机可谓典型的政府失灵，引起 *叶姗．法学博士、博士后，北京大学法学院讲师。 64经济法学家 了研究者莫大的兴趣，众说纷纭。学界试图防患危机于未然、化解危机于微时的 有关金融危机成因的检讨和关于金融监管规则的重构异彩纷呈。此次金融危机 呈现了错综复杂的现代金融风险，其防范和化解的难度超过了以往任何一次金 融危机。经营者的盈利冲动、政府的经济政策和监管者的稳定诉求之间始终存 在着艰难的博弈，如何在瞬息万变的金融创新和日趋激烈的市场竞争中求取最 大可能的稳定，始终是金融监管的最大难题。由金融创新引发的金融风险如果 缺乏有效的监管，金融危机发生的频度、破坏的程度、救助的难度都会增加，金融 稳定就很难得到最大限度的实现。对金融创新的监管，必然要从特别关注个别 金融机构的非系统性风险，发展到关注整个金融体系的系统性风险。 次贷危机最大的教训是忽视了宏观审慎监管，从而无法化解金融系统性风 险。金融危机与经济法各个子部门法的调整均有关联，最多学者关注金融监管 这一历久而弥新的主题。本文试图另辟蹊径的是：基于经济法理论，反思金融危 机救助中的政府责任，构建旨在克服“软预算约束’’的政府的有限救助责任。在 金融危机的解决方面应当“注意危机发生后不同类型法律责任的确定和分担， 并应通过经济法的各个部门法的综合调整，……从根本上防范和化解金融危 机”。①设立金融稳定基金很好地回应了解决金融危机的制度诉求，充分贯彻了 有限救助理念。“一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱无 限政府的制度安排，就根本无法跳出这个‘治’、‘乱_陉圈，这种制度安排就是政 府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策应受到宪法、法律的限制和人 民的监督。”②金融危机的最终解决必须仰赖政府：政府施以财政援助，以尽快控 制金融危机，防范和化解金融风险，保护消费者和社会公共利益。 如果救助规模不受限制，如果经营者从一开始就相信其即使经营不善也可 以获得救助，软预算约束综合症就会显现。经营者和消费者的行为预期也将受 到影响，其行为的可预测性就会大大降低。金融监管包括事前的预防性措施、事 中的援救性措施和事后的补救性措施，即审慎监管、中央银行的最后贷款人职能 与存款保险基金。“与货币政策不同，金融监管无论体现为制度还是付诸行动， 它通常都可以视为一个法律问题——制定或实施中的法律。”⑧因此，通过立法 清晰界定金融危机救助中的政府责任甚有必要。政府在善尽审慎监管的法定义 务的前提下，仅就其出资设立的金融稳定基金为限，承担收购、直接注资、接管或 增加流动性等救助责任。简言之，明确政府救助金融危机的有限责任，既可以防 止金融危机借机转化为财政危机，也可以使经营者的经营行为有所警惕、使消费 ① 张守文：《金融危机的经济法解析》，载《法学论坛)2009年第3期，第76页。 ②李炜光：《公共财政的宪政思维——公共财政精深诠释》，载《战略与管理》2002年第3期，第20 页。 ③陆泽峰：《金融创新与法律变革》，法律出版社2000年