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从公共危机管理视角看巨灾风险管理 　　摘要：在庞大的巨灾损失面前积极地发挥保险分散风险和经济补偿的功能，是现在和将来十分重要的目标。本文力图从公共危机管理视角对国际巨灾风险管理的传统方法进行解读，依据国外经验为我国巨灾保险制度化构建合理有据的蓝图，以期我国的巨灾保险制度能够尽快实现“破冰”。 　　关键词：巨灾；风险管理；公共危机管理；巨灾保险制度 　　一、巨灾风险与公共危机 　　巨灾是指发生重大损失的灾害，可分为人为灾害与自然灾害。巨灾风险是指突然发生巨灾的可能性，与一般风险相比它难以管理且统计资料不易收集。 　　从成因分类，危机可以分为自然危机和人为危机两种。公共危机的影响范围广大，对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构可能产生严重危险，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策。公共危机具有公共性、突发性、紧急性和高度不确定性。在性质与分类的特点上，巨灾风险与公共危机有一定的共性，因此我们可以从公共危机管理的视角解读巨灾风险管理。 　　二、从公共危机管理视角看巨灾风险管理的传统办法 　　解决巨灾风险给社会带来的公共危机是对各国政府和经济发展水平的考验。世界主要发达国家发生巨灾后都尽快建立了巨灾保险制度框架以减轻公共危机灾害。新西兰、日本和美国各自在两年内出台了相应的地震保险制度，在其不断完善的过程中也给其他国家建立巨灾保险制度提供了很多可以借鉴的经验。 　　（一）国家设立巨灾基金 　　最早的巨灾计划是由新西兰地震保险委员会（Earthquake Commission，EQC）在1942年新西兰北岛地震后提出的。新西兰地震保险采取强制方式附加于住宅火灾保险单上，由商业保险公司代收保费，扣除2.5%的佣金后，再将净保费拨付给自然灾害基金（Natural Disaster Fund）。 　　EQC的创办目的是承担政府的社会责任，以补偿因地震灾害而导致的居民住宅损失。自然灾害基金由保险公司在投保人购买火灾保险时代收的净保费形成，交由EQC统一管理。1993年以前，所有自然灾害基金均为境内投资。1993年以后，自然灾害基金在政府的指导下，70%用于投资新西兰的政府公债、债券，购买银行票券或以现金方式生息，另外30%则投资于全球资本市场。其年报数据显示，各年度累计的准备金绝大部分来自于投资收益，仅有极少部分来自保费收益。 　　（二）保险人的对策――巨灾再保险 　　日本的地震保险制度起源于1966年6月1日，当年日本制定了《地震保险法》，地震保险以附加险的形式在居民投保火灾保险、住宅保险时自动附加。日本地震保险制度中的一个核心机构――日本地震再保险株式会社（Japan Earthquake Reinsurance Co. Ltd，JER）将再保险完全留在国内，与政府和各财险公司共同承担巨灾风险。各财险公司将所承保地震保险业务全额向JER进行再保险，同时JER通过两种途径分散自身风险：第一，它与政府订立超额损失再保险，当地震保险超过JER能承受的风险范围时，在一定的责任限额内由政府承担；第二，它与财险公司签订转再保险契约，在扣除了自留额和政府负担额度之后，剩余部分全额转再保险给各财险公司。 　　（三）资本市场力量――巨灾债券 　　巨灾债券（catastrophic bond）是由原保险公司和再保险公司发行、收益率和巨灾损失状况挂钩的一种特殊债券。它将巨灾风险通过资本市场予以证券化，通过金融创新的途径沟通保险市场与资本市场，使得保险业与再保险业能够将巨灾风险转移给庞大的资本市场投资者。一般情况下政府在债券运行体系当中担任监管者身份，并不参与实际操作，并且可操作性受金融市场完善程度限制，因此在公共危机管理中可采用但不处于关键地位。 　　（四）全社会分摊风险 　　美国洪水保险制度是由政府主导巨灾风险分散。1973年美国国会通过《洪水灾害防御法》，以社区为单位，对特别洪涝灾害区域的新建筑实行强制保险。其强制性首先是针对泛洪区的地方政府而言――只有地方政府参保，联邦政府才会采取相应的防洪减灾措施，改善洪泛区土地管理和利用；其次是对洪泛区中的个人、家庭和企业来说，原则上社区参加国家洪水保险计划是自愿的，但是坚持不参保国家洪水计划的个人和社区在遭遇洪灾后无权享受联邦的灾害救济和援助，即以权利义务的形式约定运行。 　　出于增强市场活力的目的， 20世纪80年代初几家大的保险公司和保险业协会形成了一个“自行签单计划”（Write your Own Program，WYO）。私营保险公司以自己的名义出售洪水保险并将售出的保单全部转给联邦紧急事故管理总署（FEMA）下设的联邦保险防灾署（FIMA），按保险数量获取佣金，FIMA负责保险金的统一管理和使用。这种运行机制既通过政府主导的信用保证确