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省直管县财政体制改革的目标体系研究 陈希聪 内容摘要：省直管县财政体制改革是深化财税体制改革的重要内容之一， 也是全面推进省直管县改革的铺垫。但是，改革的目标导向是什么，能否将 目标有效分解，并分清主次，加以达成，目前对于这些问题的探讨还很缺乏， 导致改革过程中对目标把握不清，影响改革效果。本文通过提出省直管县财 政体制改革的分析框架，从“主体一一对象”、“内部一一外部”两个维度将 改革的目标分解为四个部分，从而能为改革进行明确的定位，从而促使省直 管县财政体制改革发挥更大的效用。 关键词：省直管县财政体制目标体系 一、问题的提出 长期实行的“市管县”体制在打破城乡分割促进城市化发展等方面发挥 了重要作用。但随着我国经济社会发展进入新的发展阶段，“市管县”体制逐 渐暴露出了许多亟待解决的问题，这些问题主要集中两个层面，一方面，对 于整个政府体系而言，由于市管县体制的存在会造成行政层级过多的问题， 从而导致政府间关系过于复杂，降低了行政运行的效率。另一方面，对于县 级政府和县域社会经济的发展状况而言，“市管县”体制客观上将发展的资源 集中于城市，想通过城市来带动农村发展的制度初衷并没有实现，反而城乡 的差异逐渐扩大，“三农”问题更为突出。正是在这种背景下，“省直管县” 改革被提上议程，并且得到学界的极大呼吁，而其中的财政体制改革最先在 浙江省得到成功的实践，被作为谋求改革破局的一步，被寄予为省直管县的 全面改革做探索和铺垫的期望。 而对于省直管县财政体制的改革，学者们有许多不同的看法，杨志勇认 为“认为财政的省直管县直接增强基层政府的公共服务能力特别是缓解经济 相对落后县的财力不足问题，但不能彻底解决基层政府的财力不足问题。县 域经济也不可能因为财政实行省直管县就马上好起来。省直管县宜定位为财 政制度的矫正行为旨在提高基层政府的公共服务能力保证基层政府最低水平 公共服务的提供促进基本公共服务的均等化。”这实际上确认了省直管县财政 体制的改革应该着重于行政对象，即县域公共服务水平的提升。贾康则认为 应该以扁平化作为财政体制改革的切入点，强调了省直管县财政体制改革应 注重政府层级关系的优化。李齐云等从事权和财权相匹配的角度探讨了如何 确保各级政府财权和事权的合理配置，将政府作为行为主体来设定财政体制 改革的目标。而庞明礼提倡要理性看待省直管县的财政改革，指出改革并不 能使县镇政府的财政状况改观，也不能促进公共服务的均等化，并注意理性 看待县级政府的“要权”冲动。这些不同的看法都对省直管县财政体制改革 的某一些方面做了较为明确的定位，但很可能只是仅仅摸到了大象的某个部 分，如果要将省直管县财政改革作为撬动整个行政系统层级变革的支点，对 改革目标的定位还需采取一个更为全观的视角以及赋予更为丰富的内涵。 而在官方对于省直管县财政体制改革定位的描述中，仅有在财政部《关 于推进省直接管理县财政改革的意见》的文件中提到一处：“必须坚持科学规 范、合理有序，要按照分税制财政体制的要求，进一步理顺省以下政府间事 权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力。”这种定位的阐 述还十分笼统，财政省直管县财政体制改革最后要解决什么问题，要姆决到 什么程度，如何将目标分解，并寻求特定的改革路径，这些问题还需要在顶 层设计上进一步明确，本文也是试图从这个角度出发来做一些探讨。正因为 省直管县财政改革的目标存在复杂性和不同的层次，所以我们在设计和实施 财政省直管县改革的过程中要按照一定的思路来厘清各种目标，从而推动更 具针对性和有效的改革。 二、省直管县财政体制改革的目标体系 在学者们对省直管县财政改革的探讨中，有的集中于对政府主体的研究， 比如政府层级的扁平化、县级政府的财政能力、政府的财权与事权的统一等， 而有的则关注如何通过财政改革来有效解决三农问题和提升县域公共服务水 平，这些问题可以归结为对治理对象的研究。因此，我们可以从“主体一对 象”的维度来划分改革的目标。另外，在谈到市县政府间、省县政府间关系 和公共服务均等化等问题时，我们可以看到，改革应该是对内部和外部做区 分的，既要解决县域内部的财政和公共服务等问题，又要解决更为宏观的政 府层级间关系或者城乡间差距等问题，如何处理好两者之间的关系，也是十 分重要的问题。因此，我们还可以通过“内部一外部”的维度来定位不同的 目标。 因此，在分析省直管县财政体制改革的目标，可按照“主体一对象”，“内