第一章浴盆模型与政策失效的非线性.docVIP

第1章 公共政策变迁的逻辑 随着时间的推移，政策必然发生变迁。要么因为对以前的决定进行渐进的调整，要么因为重大的方向变化，昨天对意图的阐释可能与今天的不同。在政策执行过程中所获得的经验也可能反馈到决策过程中来。 ——［英］米切尔?黑尧：《现代国家的政策过程》1 1.1 作为制度变迁的政策变迁 公共政策变迁是制度变迁的正式而又主要的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上是以政策及其文本形式作为载体表现出来的。在制度经济学研究中，制度变迁已经形成了较为成熟的、系统的理论形态，这为公共政策变迁研究提供了知识基础和理论框架。 1.1.1 关于制度 什么是制度（institution）呢？西方制度经济学家基于自己研究领域和研究目的的基础上作出了不同的阐释。老制度经济学派（OIE）创始人凡勃伦（Heberlein）解释为：“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯……人们是生活在制度——也就是说，思想习惯指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。”1另一位老制度经济学派康芒斯（John Commons）认为：“如果在找出一种普遍的原则，运用于一切所谓的‘制度’的行为，我们可以把制度解释为集体行动控制个人行动。”2新制度经济学3（NIE）家舒尔茨（T.W.Hurwicz）则将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治与经济行为4。新制度经济学的代表人物D.诺斯（Douglass C. North）认为：“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者，更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件”5。拉坦（Vernon W.Ruttan）将制度与组织区分开来，认为“一种制度通常被定义为一套行为规则，他们被用于支配特定的行为模式与相互关系”6。柯武刚、史漫飞在其合著《制度经济学：社会秩序与公共政策》中指出：“制度是由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”7 通过对新老制度经济学家关于制度定义的文本式分析，我们可知制度是正式的或非正式的规则和规则集。于是，制度便由正式约束（formal constraints）和非正式约束（informal constraints）以及实施机制（enforcement）所构成。“正式约束”包括宪法、法律、政策、合同、产权等；“非正式约束”包括风俗、文化、道德、价值、禁忌以及意识形态等；“实施机制”一般指的是组织机构及其执行。正式制度是影响人们生活的权利和义务的集合，是一种建构契约而获得的成文形式，并通过国家或组织强力实施的形态；非正式制度则是无需契约明示的和强力执行的、主要依赖人们之间的默契的不成文或无形形态（见表1－1）。一个社会的公共管理主要由正式制度作为公共权力机构政府的工具实施的，正式制度的存在与安排是社会秩序良性化的基础。但是，我们也不能忽视非正式制度的功能，因为非正式制度对正式制度可能起促进或阻碍作用。诺斯曾指出，意识形态或伦理道德能起到降低正式制度实施成本（监督、维持等费用）的作用。另一方面，由于非正式制度（其核心是意识形态）总是滞后于正式制度甚至与正式制度不相容，因此，非正式制度与正式制度之间常常出现“紧张”状态。 表1－1 制度的类型及其要素构成 制度的类型 制度的具体表现形式 正式制度 宪法、法律、政策、合同、产权 非正式制度 风俗、文化、道德、价值、禁忌、意识形态 在诺斯后期的研究中，他十分重视非正式制度对正式制度的制约作用。他强调了习俗为正式规则提供了合法性，因为正式规则的源头便是习俗。1国内经济学学者韦森教授在理解制度时，按照《牛津英语大辞典》的界定把英语以及标准欧洲通语中的“institutions”理解为从“个人的习惯（usage）→群体的习俗（custom）→习俗中硬化出来的惯例规则（convention）→制度（formal rules,regulations,law,charters,constitution）这样一个动态的逻辑发展过程”2。实际上，这种理解回答了制度是如何自发产生的基本问题，同时也揭示了制度原初性变迁的动力过程。“规则因人类而产生，而不是人类因规则而产生”3。制度是因人类而产生的，是由人们在实践过程当中创造的规则或者规则集，是为了维护人类的生存和发展并使之秩序化而形成的有效规则安排。新制度经济学立足于人的现实需要和人类行为动机的复杂性，假设了人是追求最大化利益的理性的自利者和具有广泛的机会主义行为倾向，特别是面对稀缺性资源和信息不对称、不充分状态以及市场当中的不确定因素与风险的存在，一个国家的经济活动和其他公共事务