论公共政策的系统性与生态性.docVIP

论公共政策的系统性与生态性 　　一、“政策”概念之界定 　　政策是现代社会政治生活中使用非常广泛的概念之一。但是，不论是在日常生活中，还是在学术领域，人们对其涵义的理解并没有统一起来，理解各异，分歧颇多。严格说来，“政策”与“公共政策”是两个不同的概念，因为，公共政策的主体被严格地限制为政党、政府、具有立法权的官员和社会公共权威机构，而政策的主体还可包括团体和个人，政策的主体范围要大于公共政策的主体范围。但通常所考虑的政策都是针对于公共政策，不经特别指出，“政策”就指的是“公共政策”。 　　国外学者对“政策”概念的定义，数量不少于50种，总体上讲有以下几类：(l)把政策界定为“法律和法规”，把政府的大型计划，政府首脑的指示报告，会议决议或文件和政府某种特定意图等排除在政策范畴之外，这以美国学者威尔逊①为代表；(2)把政策理解为对社会的价值做权威的分配，这以美籍加拿大学者戴维·伊斯顿②为代表；(3)以拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰③为代表，走向了威尔逊等人的反面，认为政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划，把“法律和法规”等非“计划”的东西排除在“政策”概念之外，这都不可避免地犯了片面理解“政策”概念的错误；(4)以罗伯特·艾斯顿为代表，认为政策是政府机构和它固有环境之间的关系，艾斯顿这一观点是基于生态学的；(5)詹姆斯·安德森⑤和卡尔·弗里德里奇⑥等人强调政策是一个“活动过程”；(6)美国政治学家托马斯．R．戴伊⑦和迈克尔·罗斯金⑧等人认为政策就是政府做的事情与不做的事情之间的选择。 　　严格的科学意义上讲，我国对政策和政策科学的研究是从20世纪80年代开始的，尽管时间不长，但对于“政策”概念的界定与研究也不少，大概也有十四、五种，约略以孙光⑨、刘斌⑩、王福生、林德金⑥、张金马⑩、伍启元、林水波与张世贤⑩、陈振明⑩等人的观点为代表。总体上讲，“大陆学者过于强调政党和政策主体地位，忽略了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。台湾学者的研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政策的指导作用的强调。”比较起来，陈振明、骆沙舟、陈加刚在《政策科学》中对政策的定义更为具体：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。我们认为，这一定义美中不足之处是“政策”的内涵过小外延过大，根据这样的定义，似乎与政治、国家有关之一切文件（成文或不成文）都将被视为“政策”。 　　“政策”这样的概念与一些自然科学概念不一样，它复杂地存在，并没有具体的可描述的形态，只有在具体的讨论中才能明了。“政策”本质上不是一个单一物，一个“政策”总是另一个政策的伴生物，一个“政策”也必然伴生另一个“政策”（也许层次要低一级）。因此“政策”总是一个系统。“政策”是以系统的形式存在的。一个绝对孤立的“政策”既不可能，也无价值。政策作为一个系统存在，这个系统由四大部分组成：一是参与制定、执行、评估、监督、控制政策（系统）的个人与公共组织，称之为政策主体；二是政策所针对的对象，包括需处理的社会问题和所要发生作用的社会成员，这称之为政策客体；三是政策产生、存在与发展的影响因素，构成政策环境；四是一切被称之为“政策”的成文或不成文的文件与指令，构成政策实体，表现为具体的文字与言语。因此，我们不妨这样给“政策”下一个定义：所谓政策就是具有立法权的社会成员和社会公共组织（包括政党、政府和其他社会公共权威机构）为解决现实的社会问题、协调社会成员的利益需求所制定、实施的成文或不成文的文件与指令。 　　二、政策的系统性 　　对于一个具体“政策”自身结构而言，其由政策主体（社会成员或社会公共组织）、政策客体（社会问题或社会成员）、政策环境和政策实体四部分组成，这四部分是有机联系的，四者缺一不少，一个具体的“政策”就是一个系统。政策是以系统的形式而存在的。 　　所谓政策的系统性，一方面指政策总是以系统的形式而存在；另一方面政策的制定、执行（运行）、载体、环境等构成一个系统，在这个系统中，某一个环节、层次或部分的缺损或失灵都将使政策失效或失去价值。 　　政策的本质是社会利益关系的集中反映，政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策的制定系统中，由政策的制定系统对不同利益群体错综复杂的利益要求进行整理加工，既研究哪些利益要求应该满足，采取何种方式去满足；也研究哪些利益要求应该被抑制，采取何种形式去抑制。这样的选择由政策的制定系统来完成，其依据或标准就是政策自身的价值取向和政策被实现的可能性。从这一角度——政策的制定过程中来看，也具有系统控制的属性。 　　政策是政策科学的主体（主题）概念，在一定意义上也