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风险准备金—工程担保行业风险预控的现实探索 深圳市建设工程交易服务中心 刘衍伟 黄思江 【摘要】工程担保行业问题突出，监管缺位，建设行政主管部门应当 积极探索强化市场监管的新模式。本文剖析了工程担保行业的突出问 题，指出现行监管手段效力不佳，从而引出实施工程担保行业风险准 备金制度的现实可行性，并陈述具体的实施构想。 【关键词】工程担保 行业问题 风险准备金制度 可行性研究 实施构想 序言 说起“准备金”，大家并不陌生，从国家层面来看，国 家设立了存款准备金制度，以保证金融机构对客户的正常支 付；从行业层面来看，证券业、保险业等行业也建立了准备 金制度，以弥补行业不可预计的风险或亏损。所谓的“准备 金”，其实是一种强有力的风险预控手段，它为规避行业风 险，确保客户权益而预先留存保证资金。引申至工程担保行 业，为预控行业风险，推动行业自律，不妨尝试引入风险准 备金制度。 一、工程担保行业问题突出 建设领域实施工程担保制度的必要性及其深远意义，毋 容置疑、已被多番论证了，可如今尴尬的是，已经实施工程 担保制度的城市却普遍反映，工程担保制度虽然已经建立， 但其作用并未实际发挥。试分析，这其中有法律法规亟待健 全的缘故，有试点工作有待市场适应的时间问题，但首要的， 还是工程担保行业自身问题比较突出的原因。 （一）工程担保概念普遍模糊。 工程担保旨在降低工程合同履约风险，通过第三方担保 行业的资信与保证能力，进一步确保工程合同履约效果。然 后现实当中，担保机构对工程担保认识却普遍存在误区，他 们把工程担保与其他金融、保险行业品种混为一谈，认为工 程担保责任随保函有效期截止就自然终止了，对工程合同的 履约时限、履约效果不管不顾，对合同履约过程应当负有的 监管责任却严重缺失，工程履约行为与担保行为完全脱节， 工程担保流于形式，工程合同履约行为违法违规现象仍然广 泛存在。 （二）行业无序竞争格局堪忧。 工程担保行业尚未形成有序的竞争格局，担保机构为逐 利罔顾风险，为抢份额相互挤兑；不良行为充斥市场，注册 资金不实、虚假备案、空壳担保、免责协议、低价揽单等成 了行业潜规则；担保机构保后跟踪、敦促能力薄弱，对履约 过程中出现的难题或纠纷未予以及时调解，遇事推诿扯皮， 行业无序竞争格局正在加剧。 （三）行业监管手段效力不佳。 工程担保行业问题突出，在此之前，建设行政主管部门 虽然在行业监管方面也采取了一些针对性措施，比如限定担 保机构最低注册资本值、最低净资产值；规定担保机构从业 人员专业结构比例；加强专业担保的宣传、引导等等，但手 段依然偏软，效果不佳。对个别出现推诿赔付情形的担保公 司，建设行政主管部门也采取了暂缓受理或暂停受理工程担 保业务的处理手段，但对于已经获利且无本经营的担保公司 来说，这种事后的处罚，并未构成任何震慑或压力，市场秩 序并未实际净化。 二、工程担保行业实施风险准备金制度的可行性研究 工程担保行业问题突出，促使工程担保行业秩序尽早规 范是目前工程担保试点工作重中之重，建设行政主管部门必 须及时调整工作思路，积极探索强化工程担保行业监管效果 的可行性办法。 （一）住建部对于加强行业监管指导性意见的要求 住建部对于严格工程担保行业管理的目标是明确的，要 求措施强且有力。早在 2006 年，住建部在《关于在建设工 程项目中进一步推行工程担保制度的意见》中已经明确承担 工程合同履约担保的担保机构应当具备相应的资金与人员 规模，明令禁止工程担保机构抽逃注册资本金，强调担保机 构资金真实；2010 年，在全国工程担保试点城市会议上，住 建部进一步要求各地建设行政主管部门加强工程担保市场 监督力度，规范和整顿工程担保市场，建立严格的工程担保 市场准入和清退机制。众所周知，工商经营市场虚假注资、 虚设办公场所情形向来并不鲜见，那么，如何确保担保机构 资金的实力与真实呢？我们认为，在行业内实施风险准备金 制度，强制担保机构预先留存相应比例的保证资金，以切实 提高工程担保行业风险预控能力，强化责任管理，是最直接、 最有效的解决办法。 （二）试点城市具有先行先试的现实优势 加快推进工程担保工作，促使工程担保制度尽快发挥应 有实效，是住建部在建设领域引进工程担保制度的总体发展 战略。为推动工程担保制度在全国全面实施，住建部采取了 以“试点带动全面”的战略部署，赋予