行政化社会管理的困境.docVIP

行政化社会管理的困境 　　——以广州D街道“金雁工程”为例 　　一、问题的提出 　　2011年，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨会上发表讲话，强调将社会管理工作摆在更加突出的位置，这一论断更加深刻地体现了当前加强和创新社会管理的重要性和紧迫性。在中央的指示下，各级政府都在积极地做社会管理的摸索，但由于地方对社会管理的理念、方式认识模糊，在社会管理实践中常常遭遇困境。早在2006年，广州市D街道政府就率先推出了服务流动人口的社会管理项目“金雁工程”，引起广泛关注。D街政府借用以往行政管理中集中、高效的方式，本以为可以创造一个金雁模式的奇迹，未料工程在如火如荼地开展三年后由盛转衰。这不禁令人产生困惑，政府的行政化社会管理有着怎样的困境，政府在社会管理中究竟要扮演怎样的角色。本文以D街金雁工程为例，试图通过剖析D街政府在金雁工程中的管理行为，回答上述的问题。 　　二、文献回顾 　　本文使用的是狭义的社会管理概念，是指对社会公共事务中除政治统治事务和经济管理事务之外的事务的管理与治理，与政治管理、经济管理相对，所涉及的范围一般就是社会政策的作用领域。社会管理的理念是“以人为本”，即管理的目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，追求的是社会利益的最大化。在这样的价值理念上，学者们从理论上各自提出了社会管理的一些看法，针对政府在社会管理中要扮演的角色也提出了各自的见解。在管理主体上，学者们认为，“社会管理”往往被置换为传统体制下的“政府管理社会”，但实际上，社会管理中要提倡治理，不能片面理解为单一的政府对社会的管理，要由国家力量和社会力量,公共部门与私人部门,政府、社会组织与公民,共同来治理一个社会，要形成政府、社会、市场的多元治理模式；在管理的支持机制上，学者则认为需要加强行政立法工作，没有健全多方位的监督机制，就很难追究基层行政人员的行政责任,就难以实现政府由“权力政府”向“责任政府”转变；另有学者认为需要建立有效的绩效考核指标体系，通过建立全面科学的绩效考评指标体系，引导政府更加注重社会管理；在管理的手段上，学者则认为政府要推进社会管理信息化建设，依托于信息化管理技术，发挥互联网在社会管理中的作用，实现静态管理向动态管理的转变。综上所述，学者对于政府在社会管理中理论上的角色，可以概括为从有限政府向有效政府，从管制政府向服务政府，从权力政府向责任政府，从“强政府、大社会”向“好政府、强社会”转变。相比之下，相关的实证研究就显得单薄了许多。当前主要是一些政治背景出身的学者或单位在对一种地方实践模式的标榜，即所选择的个案乃是作者所认可的社会管理案例，文章中是从正面去做描述与宣传，少有对社会管理中存在的问题的指出，也没有针对社会管理中的行政化问题进行过探讨，更缺乏对现有理论文献的回应。本文所选择的金雁工程，则是一个社会管理的反面案例，笔者从工程的困境出发，分析D街政府行政化社会管理的弊端。此外，笔者还将以工程所出现的行政化管理方式及其与结果的关系为基础，对政府社会管理的理论进行回应，为政府社会管理提出力所能及的建议。 　　三、研究方法 　　为了通过剖析D街政府在社会管理中的管理行为及其困境，笔者于2012年8-9月者前后7次到D街走访。期间除了对金雁工程的活动场所、宣传栏进行实地参访之外，笔者对D街道办事处副主任、文化站站长、1名普通员工、3名企业主、10位2008年之前来大东街的外来务工者进行了半结构式的深度访谈。调查过程中，笔者多是通过滚雪球方式寻找受访者，大部分透过私人关系介绍，受访者在访谈中比较自在，提供的信息也更真实。此外，笔者还系统性地搜集了D街金雁工程的相关政府规章制度与新闻报道，并得到街道政府的一份2008年针对街道流动人口的调查数据的惠赠。 　　四、研究发现与分析 　　（一）案例介绍 　　D街是一个流动人口稠密的社区，占地仅1.02平方公里，登记在册流动人员有15927人，其中居住半年以上的有8000多人。在这样的人口背景下，D街道政府主动推出了社会管理项目——“金雁工程”（将流动人口美称为漂泊而来为广州镀金的鸿雁）。根据街道政府当时的提法，推出金雁工程是为了消除之前的户籍歧视，保障流动人口的住房、医疗、卫生、教育等权利，帮助他们适应与融入城市，可以说是为了满足他们生存和发展的基本需求。由于之前没有社会管理的经验，为了有效管理金雁工程，D街政府依照以往行政管理的套路，成立金雁工程领导小组。小组由街道科级及以上级别的干部组成，由党工委书记担任组长，这体现了地方领导的高度重视。为了及时衡量工程开展的进度与效果，D街政府采用指标化的运行方式，对各个项目的开展进行了若干指标规定，使工程在预定的框架下依葫芦画瓢；此外，为了因此各方重视以标榜金雁模式，D街政府在媒体宣传方面下了很大功夫，使得金雁工程名声大噪