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淄博失地农民调研报告 王春光 陈 雷 内容提要：改革开放以来，中国一共出现过三次波及全国的圈地运动，吞噬了面积 惊人的耕地，也造就了大约 4000 万种田无地，上班无岗，低保无份的失地农民。通过征地， 开发商和地方政府获取了巨额土地收益；在征地实施过程中一些地方采取要地不要人，甚至 欺骗式、掠夺式地占有农民的土地的办法，被总结为毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的 祖坟，占农民的地.这样失地农民的权益受到极大的损害，在征地补偿、就业安置、社会保障 等方面存在一系列问题。笔者认为失地农民问题甚至比当年的下岗、失业问题还要严重。 课题组采用访谈法和实地观察法于 2003 年底对山东省淄博市八个行政村的失地农民情况 进行实地调查。本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象，总共访谈了 70 户失地农 民家庭，并对其中的 35 户进行了深度访谈。本报告以淄博市实地调查所得的访谈材料和有关数 据为主要分析资料，指出：失地农民绝对数量较大，而且在城市的分布相当集中；失地农民老 龄化比农村人口老龄化更加严重；失地农户以兼业农户为主而且多数农户以非农收入为主；失 地农民的文化程度高于农民平均文化程度。所以，他们本来是中国最富、最有文化、最见过世 面的农民.他们的问题解决不好，必然影响经济发展和社会稳定。 调查表明，征地后一半以上农户收入下降，一半以上农户生活消费支出增加。市统一征地 办公室制订的片区综合价虽然提高了征地补偿，但与土地市场价格相比，补偿仍然偏低。土 地集体所有条件下，农民仅得到口粮补助、养老金等很小一部分征地补偿，片区综合价 的绝大部分沉淀为集体资产。目前，集体资产为社区成员提供福利的社会保障功能越来越弱， 而且由于所有者主体缺位、管理失败、挥霍挪用等原因，集体资产通过各种渠道流失严重。这 样就导致大约有两成的失地农民生活困难。大多数中老年失地农民无法再就业；年轻人在二元 劳动力市场上受到就业歧视，职业也不稳定。失地农民也没完成户籍身份的转变，不能享受城 市居民社会保障。行政管理上仍然是行政村管理体制，即使已经更名为社区和居委会也是换汤 不换药.课题组认为，城市通过数量和空间上的扩张把农民纳入到城市中来，是城市化的主要 形式。农民失地有一定的必然性。失地农民问题固然有农民个体性的原因，但主要是各种不合 理的制度安排阻碍了农民融入城市的正常途径。村这一级是各种利益和矛盾的焦点，也是各种 制度实施的着力点。 所以，课题组建议：首先加强村两务公开、建立三会决策、监督及述职等机制落实 农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，确保各项制度改革中农民的发言权；然后进行 征地制度改革 （短期内可完善片区综合价）、户籍制度改革、村集体资产股份制改革、行政管 理体制改革，沟通失地农民市民化的制度通道；同时在失地农民就业上给予优惠政策，开展 职业培训。当然这些建议，是根据淄博市调查提出来的，希望对其他地区也有所裨益。 一、研究背景 中国是一个农业大国，十三亿人口就有九亿农民。而农民安身立命的根本无疑是土地。 可是，上世纪 80 年代、1992 年前后和 2003 年前后，中国先后兴起了三波轰轰烈烈的圈地 浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。据资料显示，1987 年至 2001 年，全国非农建设占用耕地 3394.6 万亩，其中 70%以上是征地，这就意味着至少有 2276 万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。2002 年中国耕地面积净减少 2529 万亩，2003 年 1 中国耕地面积再次净减少 3806 万亩[①].截止到2004 年底，全国开发区占地 3.54 万平方公里 以上，已经超过现有城市建设用地总量，圈占的耕地有 43%闲置，其中有相当一部分属于未批 先用、非法占用。这种不顾客观实际，盲目设立和扩建名目繁多的开发区，越权出台优惠政策， 造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害农民和国家利益的现象，被舆论称之 为 “新圈地运动”。这场运动的参与者在巧取豪夺土地资源的同时，正在以惊人的速度制造者大 批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。《人民日报》披露：“目前，全国失地农民 总数估计在 4000 万人左右，每年还要新增 200 多万人。”[②]按照《全国土地利用总体规划纲 要》，2000 年至 2030 年的 30 年间占用耕地将超过 5450