東歐國家工業政策的演進.docVIP

1980年代以後，世界經濟邁入新的發展階段，資訊科技伴隨自由化與全球化的浪潮，成為改變和驅動全球經濟運轉模式的新興力量，在競爭日趨激烈的全球化市場中，有企圖心的政府莫不設法運用人為手段形塑具競爭力的市場環境，致使工業政策的重要性大幅提高，但在同一時期，近三十個東歐國家卻專注於創建完善市場經濟的運作，其中除原先體質較好且與國際接軌迅速的國家較有定見外，其餘各國主政者對於如何重建市場經濟均處於模索階段，不知如何運用政策工具更新並改造本身龐大而低效的產業，體制轉型期的經濟困頓更加重政府的財政負擔，無餘力提供足夠的政策誘因協助企業進行結構重組（Restructuring）與空間布局，加以各國的國情與政策理念不同，經濟體制改革與外部市場關係的發展進度不一，致使1990年代初期東歐各國的工業政策在定位及工具的運用上產生分歧，並以下列一種或多種的訴求為表徵：(1)改革開放為政策主軸，工業政策淪為配角；(2)因應體制轉型的政策措施取代傳統工業政策，使得兩者的角色混淆不清；(3)政府與市場孰輕孰重各國的看法互異，致使工業政策（及其他政府職能）的重要性參差不齊；(4)外部市場關係劇變，工業政策隨之被賦以不同的意涵；(6)長期的體制轉型與短期的危機管理，往往迫使主政者在政策的抉擇上陷於兩難。 90年代中期以後除獨立國協外，東歐國家因體制轉型及經濟互助會（COMECON）解體造成嚴重的經濟衰退大體都已結束，各國在政策基本走向上出現匯流；歷經改革路線的摸索與試誤，公權力的地位伴隨社會大眾對「市場萬能」認知的幻滅而提高，由政府主控工業政策的國別落差主要體現在工具組合上的偏好，其中又以「中歐與波羅的海」（CEB）等國家尋求加入經合組織（OECD）和歐盟的表現最為突出。為探求其間的因果關係，本文擬分主題提出說明。第一節闡釋過渡期經濟體制轉型對工業政策形成的限制；第二節依據政策分類，介紹相關國家組群的政策取向；第三節介紹個案；第四節進行比較與評估。 一、轉型期工業政策受壓抑 壹、專題分析 東歐國家工業政策的演進 歐陽承新 中華經濟研究院國際經濟所研究員 終結統制經濟，創建市場經濟，以實現體制的全面轉型，是90年代初期以來東歐經濟活動的主弦律。在改革壓倒一切的大方針下，傳統由計劃當局主控的投融資與生產活動均大幅萎縮，然而由於改革初期市場體系與市場運作工具尚未建立，加之政權更迭頻繁，經濟凋弊，政府的職能和財力下降，以致於大多數東歐國家的工業政策均已名存實亡，或變相淪為因應「轉軌型衰退」（Transformation Recession）（參見Gomulka, 1991；Kornai, 1993；Schmieding, 1993；Ellman, 1994）的權宜之計，以致於在定位和功能上遭到扭曲，這些權宜之計，與其稱其為工業改革，毋寧以經濟轉軌的配套措施視之，或「隱性」的工業政策來得真切。反之，無論在轉型期或轉型期結束後，針對工業發展需要，無其他附帶目的所採行的工業政策是為「顯性」政策（詳後文）。從政策的位階和主從關係面看，至少在各國經濟衰退得到扼止以前註１，包括工業政策在內，所有的政策都是為體制轉型服務，至於轉型期主要的改革任務為何，各家的說法不一註２，但可概括歸納為三大類，即「自由化」、「私有化」與「安定化」，其中自由化著重價格體系的開放（含物價、利率、匯率、工資等）；私有化則以建立私有財產的所有制改革為核心；安定化強調運用財政金融工具扭轉統制經濟所遺留「軟預算」（Soft-budget Constraint, Kornai, 1986a）和「官官相護」（Bureaucratic Coordination, Kornai, 1990）形成的積弊，同時嚴控改革期實施自由化導致總體經濟失衡的後果。在改革派政黨主控的各國新政府，上述轉軌三部曲成為90年代中期以前東歐體制轉型的基本訴求，但由於轉型的過渡期經濟制度與規範經濟活動的架構出現斷層，造成產出下降、通膨與貨幣供給上升、購買力衰退、貨幣貶值、財政與外貿雙赤字及外債劇增等「轉軌併發症」，並集中體現在學者所稱的「轉軌型衰退」。一言以蔽之，因經濟轉型引發的衰退是政府與市場雙雙失靈的產物，這一現象與資本主義市場經濟的「雙失靈」有相似之處，但其本質和原因卻完全不同。 二、政策取向比較 東歐國家工業政策可按觀察期、觀察對象與觀察面的不同就整體經濟與個案分別探討。就整體動向而言，除少數國家外註3，以私有制和混合所有制為基礎的工業政策，已成為各國政府提高企業生產力，追求經濟效益的重要手段；就國家組群看，已加入歐盟的11個轉型經濟體的工業政策，均須比照歐盟的相關規章制定（參見表1）；反之，其他未加入歐盟的東歐國家則仍然享有較高的政策自主權，但無論觀察對象的屬性為何，工業政策基本上可分為「架構型」、「水平型」與「垂直型」三類。所謂架