县级政府利益补偿：退耕还林(草)政策的缺损和修复——以四川为实例的研究.pdfVIP

可持续发展与全球化挑战 县级政府利益补偿：退耕还林(草) 政策的缺损与修复+ ——以四川为实例的研究 杨明洪 (四川大学西部开发研究院成都610065) 退耕还林还草政策的实施，是要花费大量的人力和物力的。地方政府是退耕还林还草政 策的执行者。在执行这项政策的过程中，其利益必然会遭受损失。从省级政府到乡(镇)政 府，构成我国的地方政府体系。省级政府是我国最高级地方政府，而乡(镇)则是我国最低 一级地方政府。在这些地方政府中哪一些应构成真正的退耕还林还草补偿对象呢?我们认 为；只有县级政府才真正够得上一级补偿对象。《国务院关于进一步做好退耕还林草试点工 作的若干意见》明确规定，退耕还林试点工作由省级政府负责，由县级政府具体实施，而处 在省级政府与县级政府之间的地、市、州级政府没有明确的责任。当然，并不是说这些政府 就与退耕还林还草无关，事实上，各级地方政府都积极响应中央的号召，投身于退耕还林还 草工程之中，只不过，它们起到了一个传达政策、分解任务等中介性作用。退耕还林还草对 其利益影响并不如省级、县级地方政府那么大、责任那么重和那么明确。县级以下，乡 (镇)由于均处于经济不发达的贫困地区，其财政的独立性差或者本来就与县政府是放到一 起的，所以，在需要退耕还林还草的地区，乡(镇)也不能单独构成一级补偿对象。因此， 县级政府已构成真正意义的补偿对象。 在现有的政策安排中，县级政府并没有被列入补偿的对象。这不能不说是一个现行政策 的缺省。由于退耕还林还草工作主要由县级政府在具体实施，尽管《国务院关于进一步做好 退耕还林还草试点工作的若干意见》也明确规定：“采取中央对地方财政转移支付方式，对 地方财政减收给予适当补偿。实施退耕还林还草试点的县，其农业税等收入减收部分，由中 央财政以转移支付的方式给予适当补助”(光明日报，2000)。但现行政策没有把县级政府作 为补偿对象，所规定的政策也没有落实，这是一个必须尽快弥补的政策缺陷。所以，对县级 政府的补偿问题应引起充分的重视。本文就这一问题作初步的分析。 *本文是国家社会基金长江上游退耕还林农户利益补偿研究(编号：oo目Y011)的最终成果。 县级政府利益补偿：退耕还林(草)政策的缺损与修复 ·201· 一、地方政府：一些相关基本问题的讨论 由于县级政府作为一级地方政府，是地区利益的代表和实现主体，所以，要准确认识县 级政府在退耕还林还草中的作用表现和结果，特别是县级政府对其在退耕还林还草所涉及的 经济利益的关注及其行为表现，首先就得分析地区利益、地方政府及其行为特征。 1．关于公共部门的“经济人”假设 政府，即为公共部门(publicsector)，其行为具有“经济人”假设的特征。正如有的学 者所指出的那样，政府是一种特殊的集团，“政府和私人企业、家庭一样，它也在进行着各 种消费和投资活动，提供着种种社会产品……甚至政府本身从某种意义上说也是一种产品” (胡庆康，杜莉，1997)。与个人通过经济组织试图获得他们通过在市场中的活动而得到的同 样的东西不同，“集团中的个人采取的或为了集团中的个人而采取的大多数(尽管不是全部) 行为都是通过组织实现的”(曼瑟尔，奥尔森，1995)。 与其他社会组织相比，政府具有三个明显的特殊之处：强迫权、政府官员产生所依赖的 政治程序和社会福利极大化目标。正如有的学者所指出的那样：“政府不但影响市场组织和 竞争程度，影响企业组织及相应的市场结构，而且政府作为一个参与资源配置的组织，本身 就是市场结构的一个有机组成部分”(杨灿明，1997)。换言之，政府也是一种经济主体。 政府是公共部门机构，其中又是人组成的，而制度是由人制定的，执行靠人，检查靠 人，所有活动都靠人。这样，作为人的“经济人”行为必然同样存在于公共部门。美国著名 经济学家布坎南认为，“经济人”假设同样适用于公共部门，政治家和官僚的行为与经济学 家研究的其他人的行为并无本质上的不同，因为同一个人，如果在经济领域是自私自利的， 不大可能在政治领域就发生彻底的改变，公共活动的参与者也客观存在使自己作为最大的倾 向，无行为主体的所谓的公共利益(或集体利益)是不存在的。 与经济市场中的经济人相