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城市郊区化背景下乡镇治理的制度困境 　　【摘要】城市郊区化引发了乡镇政府行政体制与治理需求的矛盾，政府体系内部的紧张关系持续加剧，乡镇政府与当地居民的冲突持续加深，乡镇治理陷入困境。集权控制是造成城市郊区乡镇政府治理制度困境的重要原因，只有对政府体制做出与经济社会演变相适应的深刻调整，赋予乡镇政府更多必要的管理权限，才能走出乡镇政府治理的制度困境，推进基层治理现代化。 　　【关键词】城市郊区化 乡镇政府 基层治理 制度困境 　　【中图分类号】D67 【文献标识码】A 　　问题的提出 　　20世纪80年代以来，我国进入快速城市化阶段，为了摆脱土地、环境等资源约束，大城市向郊区寻求空间，人口和工业企业从城区向郊区迁移。在城市边缘出现了规模庞大的城乡交接地带，这一区域既没有完成城市化，也已经不是传统的农村，但又同时兼具城市和农村社会形态的特点，而且人口流动性大、人口结构多元化、社区类型多样化、利益矛盾突出。按照乡村社会治理需求设计的大城市郊区的乡镇政府，无论是政府职能、管理体制，还是组织架构和治理能力都难以满足这一地区的治理需求。 　　近年来，大城市郊区的乡镇政府意识到城市郊区化可能引发的一系列社会问题，开始采取应对措施。但由于乡镇政府嵌入的制度环境的制约，这些措施收效甚微。建立在农村治理基础上的乡镇政府陷入组织架构、财政制度和权力结构的一系列困境。 　　十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，并在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就政府职能、政府组织结构、现代财政制度等方面作出了详细规定，为理顺各级政府责权关系定下了基调。在未来的改革设计中，不仅需要改进行政体制、提高治理技术，更需要对政治体制进行更深远的改革。否则，基层政府的治理困境只会进一步加剧。 　　城市郊区化进程与乡镇政府治理环境的转变 　　上海城市郊区化进程。20世纪50年代，为了解决工业职能扩大和发展空间有限的矛盾，上海市先后规划建设了彭浦、漕河泾、北新泾、五角场、长桥、庆宁寺、高桥等近郊工业区，以及闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江等远郊工业卫星城，但由于缺乏资本和技术，工业对城市郊区化发展的影响仅局限在工业区和卫星城内部，城市郊区化进程相当缓慢。80年代中后期，上海提出了“工业向园区集中”的政策，对城区工业布局进行调整，信息、金融、商贸等高级生产服务业逐渐发展成为中心城区的主导产业，传统制造业转移到郊区各乡镇兴建的工业园区。1982～1990年，上海郊区城镇人口增加了68.47万人，占同期上海城镇新增人口的39.02%。① 　　90年代，中央提出开发开放浦东的国家战略，上海被定位为国际经济、金融、贸易中心。新城市功能对原有城市空间区位产生竞争，城市工业职能在外资驱动下不断向外扩散。各区县效仿浦东设立开发区招商引资，开发区建设以城镇为依托，改建增建了原有的配套基础设施，提高了人口接纳能力，促进产业和人口向城镇集中。1990～2000年，上海郊区城镇人口增加了255.12万人，占同期上海城镇新增人口的98.75%。② 　　2001年，上海提出“土地向规模集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”。城镇建设与产业发展同步展开，互为促进。一方面，重点建设“一城九镇”，增强郊区城镇对中心城区的“反磁力”。另一方面，建设郊区城镇和开发区转移六大支柱产业，形成一批产业集聚的特色城镇。郊区城镇支柱产业的发展推动了生活服务型产业的发展，在此基础上，郊区城镇的功能逐步完善。③ 　　十一五期间，为消除城乡二元结构，上海提出“1966”四级城镇体系的规划，通过梯级分布的新体系打破郊区发展与中心城区的对立。新城和新城镇通过完善服务体系，承担分散中心城区人口的功能，同时形成新的产业聚集地带动区域发展。这一时期，“上海的资金、技术、信息等从市区向边缘区域流动加强，促进各城镇的发展，在加快空间布局和结构调整的过程中逐步形成与上海特大型经济中心相适应的具有规模等级结构的市域城镇体系”④。 　　乡镇政府治理环境复杂化。第一，产业结构：农工并存、以工为主。在城市郊区化的影响下，各乡镇于20世纪90年代中期纷纷设立工业园，形成以开发区为主的发展模式，改变了以往乡镇工业过于分散的格局，呈现出“小集中、大分散”的总体特征。经过20多年的发展，上海国家级工业园区、开发区1301个，市级工业园区、开发区2946个，从业人员分别为64.56万人和79.88万人，工业总产值分别达到8707.12亿元和7672.32亿元（见表1）。 　　表1：上海市工业园区、开发区情况⑤ 　　上海郊区乡镇逐步形成了农工并存，兼有城乡经济结构的混合性经济格局，而且非农产业在经济结构中的比重逐年上升，已经远远超过农业。以宝山区顾村镇为例，2007～2012年，非农产业的营业收入占总营业收