中国地方政府财政竞争关系研究中的两个基本命题——集权和分权之争和地方政府及其官员激励来源之争.pdfVIP

北 京 大 学 2012 政 治 学 行 政 学 博 士 论 坛 论 文 集 中国地方政府财政竞争关系研究中的两个基本命题 ——集权与分权之争和地方政府及其官员激励来源之争 曹 鲲 （武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉，430074） 摘要：改革开放后迅速兴起的地方政府财政竞争，是中国经济转型过程中地方政府最为显著的行 为特征。在中国特色的“政治集权，行政分权”体制下，地方政府财政竞争具有特殊的形成机理和 表现形式。当前围绕中国地方政府财政竞争的性质和后果，学术界存在颇多的争议。为了更好地 把握中国地方政府财政竞争的实质，有必要对众多的研究观点进行问题集中。为此，本文在相关 研究文献基础上，提炼出中国地方政府财政竞争关系研究中的两个基本命题：集权与分权之争、 地方政府及其官员的激励来源之争。 关键词：地方政府；财政竞争；基本命题；集权与分权；激励来源 中国地方政府财政竞争的兴起，及其对中国经济社会发展产生的各种积极和消极影响，引起 了国内外学者的浓厚兴趣。从上世纪90 年代开始，大量关于中国地方政府竞争行为的研究文献开 始出现。当前围绕中国地方政府财政竞争的性质和后果，学术界存在颇多的争议。为了更好地把 握中国地方政府财政竞争的实质，有必要对众多的研究观点进行问题集中。为此，本文将在相关 研究文献的基础上，就与中国地方政府财政竞争关系形成和演变密切相关的两个基本命题，即集 权与分权问题和地方政府及其官员的激励来源问题，进行深入阐释。 一、命题之一：集权与分权之争 无可否认，正是改革开放后实施的分权改革引发了地方政府间的财政竞争，而对于分权改革 和地方政府财政竞争的利弊得失，学术界始终存在较大的争议。其实质就是关于集权与分权的争 论，其内容涉及关于中国政治经济体制和政府体制的性质到底是集权还是分权的不同判断，以及 是分权还是集权更有利于中国经济发展的争论。 （一）分权的主张 在有关中国地方政府财政竞争的相关研究中，持分权主张的代表莫过于Weingast和钱颖一等 提出的“市场维护型财政联邦主义”（Marketing-preserving Federalism,简称MPF），或称为“中国式财 政联邦主义”假说。该假说的基本内容首见于Montinola、钱颖一和Weingast（1995）合作发表的一 篇论文中。该文认为，不同于政治意义上的联邦制，经济联邦制的本质是分权化。如果一种制度 满足下面五个条件，就可以称为“市场维护型的经济联邦制”：A.存在一个政府内的层级体系。B. 在中央政府与地方政府之间存在权力划分，任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权， 同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权。C.制度化的地方自主权对中央政府的任意权力造 成强有力的制约，使得中央与地方的权力分配具有可信的持续性。D.地方政府在其地域范围内对 地方经济负有主要责任。同时，一个统一的全国市场使得商品和要素可以跨地区自由流动。E.各 级政府都面临着“硬预算约束”。上述五个要素缺一不可。他们在文中表示，通过深入的观察表明， 上述五个条件中国大体均具备。因而，中国经济的增长就有了某种类似于“财政联邦制”的制度性 保障。 345 北 京 大 学 2012 政 治 学 行 政 学 博 士 论 坛 论 文 集 该理论认为中国的分权改革使不同级别的政府之间实际上形成了一个类似于西方联邦主义 (Federalism)的M型政治市场结构，而正是这个结构确保了市场化进程的持续进行与不可逆转趋势。 该理论强调中央政府只需将政府之间的经济利益进行分权化和独立化分配就足以产生促使地方展 开经济竞争的内在激励，而在此过程中中央政府的具体经济与政治职能则被弱化。中央政府将各 级地方政府视为相对独立的利益中心，赋予其充分的经济发展自主权，并以此为基础引入了类似 于古典市场经济的竞争机制。该理论的提出者通过对财政包干制实行后中国地方政府的行为考察， 认为地方政府在分权过程中逐渐积累了为获取政治经济利益与中央部门讨价还价的非合作力量， 当中央与地方出现冲突时，两者就会在利益上展开讨价还价，从而使地方政府拥有对抗中央“掠夺 之手”的有效手段。 总之，MPF理论认为分权改革和地方政府财政竞争能够有效约束地方政府的