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China Analysis 95 May 2012 www.chinapolitik.de 为市场规划 中国制定中长期综合规划的成败 Sebastian Heilmann (韩博天) China Analysis is edited by Sebastian Heilmann Professor of Government / Political Economy of China Trier University, 54286 Trier, Germany E-mail: china_analysis@chinapolitik.de 为市场规划 —— 中国制定中长期综合规划的成败 作者： Sebastian Heilmann (韩博天) 摘要：在经济转型过程中，中国没有全盘取消计划体制，而是重新定义了计划的作用 和转变了计划机构的职能，这就是 1993 年到 2003 年之间所形成的新型规划体制。本 文通过分析这个新型规划的制定过程，探讨中长期国民经济和社会规划 （五年规划） 对促进经济发展和统一行政过程的作用，揭示出中国独特的政策过程：即将广泛、长 期的政策目标与不断创新政策工具相结合，将规划的长期性和灵活性相结合，这是新 型规划成功的地方。但新型规划依然保留着计划体制下形成的自上而下的机制，这导 致了国家退出市场的动力不足。随着社会和产业多元化，这种自上而下的规划过程将 会受到越来越大的挑战。 作者简介：德国特里尔大学中国政治经济学教授 电子信箱: heilmann@uni-trier.de * 原文题为Making Plans for Markets: Policies for the Long Term in China, 刊登在 《哈佛亚洲季刊》(Harvard Asia Quarterly), 2011 年第2 期，总第13 期，33-40 页。 综合发展规划 （又称“国民经济和社会发展五年规划”）作为一种预期性的公共 政策协调机制，不但时间跨度长而且涉及范围广，其对政策制定的要求之高让许多国 家望而却步，从上世纪 80 年代开始，有的国家缩小了规划的内容，有的甚至悄悄地放 弃了这方面的努力 【1】，唯有中国一直锲而不舍。中国政府一方面撤销了大部分计划 体制下的工业管理部门，另一方面保留了对经济、社会、科技和环境发展进行长远综 合规划的做法。 为了预测和利用国内国际两个市场，中国政府在规划中不断推出各种政策议题， 从航空航天、基础设施到人力资源、教育以及医疗卫生，文化生活和休闲旅游，综合 规划几乎覆盖了社会各个领域。为了促进规划实施，中国的规划制定者还试图把各种 协商和调整机制融合到规划过程中，旨在使规划对预期之外的状况反应更敏锐，自我 调整更顺畅，以及更加有助于政策工具的创新和运用。就长期规划的广泛性及对国内 国际的影响力来看，中国建立了我们这个时代最具魄力的规划体系。 一、从计划到规划的转变 从1993 年开始，为了引进市场经济，中国政府对国民经济发展计划的内容，制定 程序和编制方法进行了重大改革。与 80 年代不同，90 年代的计划改革要求计划部门 “以市场为基础”，将国内外市场主要趋势融入长期的经济规划中，与市场一起为市 场作计划。改革后的国民经济发展计划逐步远离苏联模式，认同并支持市场为主的发 展模式。尽管如此，中国政府为了保留对经济发展的主导权，并没有改变计划最核心 的功能，特别是当政府不遗余力地 • 进行战略协调：从预期性、长期性、综合性的角度来确定国家发展优先顺序并 对其进行协调； • 主导资源配置：根据政策制定者对经济和社会持续发展必要性的判断，调动和 集中有限的资源，对经济结构进行调整； • 实行宏观调控：为了实现预定的发展目标，预防剧烈的经济周期波动和遏制外 部冲击，国家控制主要经济总量的增长和水平。 2 经济转型过程中，中国并没有全盘取消计划和撤销计划部门，而是通过转变计划 部门的职能，重新定