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论煤炭发展基金管理 清华大学公共管理学院 严荣 煤炭是我国重要的能源，煤炭工业的发展事关国民经济发展和能源安全大 局。改革开放以来，我国煤炭工业快速发展，煤炭产量持续增长，对国民经济 和社会发展发挥了重要作用。但煤炭工业在体制、资源、安全、环境和转产发 展等方面仍然存在很多的深层次矛盾，山西等产煤大省遇到的问题更为突出， 煤炭工业、产煤地区经济和社会可持续发展面临严峻挑战。为了促进煤炭工业 可持续发展，国务院已正式批准山西省开展煤炭工业可持续发展政策试点。在 国务院确定开展的政策措施中，建立煤炭开采综合补偿机制是重点内容，而设 立“煤炭工业可持续发展基金”(以下简称“煤炭发展基金”)的政策则是建立 综合补偿机制的核心，因而理解和分析“煤炭新政”无法回避煤炭发展基金的 管理问题。 一：煤炭发展基金的特点 从形式上看，煤炭发展基金的设定起始于“煤炭能源基地建设基金”(以 下简称“能源建设基金”)的废止。从1979年开始，国家为了补充计划内煤炭 189 煤炭新产业与资本化高峰论坛论文集 调拨量的不足，鼓励山西省提高煤炭产量，增加晋煤的外调量，特许山西省政 府对出省煤炭提取20元／吨的能源建设基金。不过，该基金仅仅针对地方国 有煤矿和乡镇煤矿，中央统配煤矿(即现在的国有重点煤矿)不用交纳此项费 批准延期一年，2006年12月31日执行到期。在全国煤炭供应紧张的形势下， 能源建设基金对于支持山西省煤炭工业的发展有着重要意义。 从性质上看，煤炭发展基金的设定既是对能源建设基金的扬弃，也是适应 新形势下经济社会发展需要的变革。 1．基金定位更加明确。过去能源建设基金的定位一直不太明确。有人认为 是调控煤炭价格的手段，也有人认为是调节小煤矿和大煤矿成本差异的机制， 更多的人认为是补偿山西省财政收入的途径。而煤炭发展基金是国家以科学发 展观为指导，从确保能源安全和推动山西省地方经济持续健康发展的角度出 发，着眼于建立职责明确、相互协调、务实高效的煤炭行业管理体制和监管机 制，进一步完善煤矿安全生产长效机制，培育具有活力、依法经营、承担经济 和社会责任的市场主体，形成节约、合理的资源开发机制，构建不欠新账、渐 还旧账的生态环境恢复补偿机制，建立煤炭企业转产、煤炭城市转型发展援助 机制，促进山西省煤炭工业尽快步入资源回采率高、安全有保障、环境污染 少、经济效益好、全面协调和可持续的发展道路，为推进全国煤炭工业可持续 发展提供经验。因而，煤炭发展基金是山西省先行先试、探索煤炭工业可持续 发展的关键内容。 2．征收管理体系更加规范化．能源建设基金在征收方法上是“一刀切”， 在征收对象上有不平等的特征，而且一直由煤运总公司负责。煤炭发展基金的 征收范围则是面向山西省行政区域内所有从事煤炭开采的生产企业，不仅包括 地方国有煤矿和乡镇煤矿，也包括国有重点煤矿，不再区分是否为出省煤炭。 在征收标准和征收方法上则根据煤种、煤质和矿井规模等制定有差异的征收标 准，使条件不同的煤炭企业所承担的成本有所差异，而条件相同或相近的煤炭 企业所承担的责任和义务逐步趋同，从而在一定程度上消除了不同资源条件的 煤炭企业之间的不平等竞争，也从政策上促进了煤炭企业的重组和煤炭资源的 整合。在征收主体上，山西省政府将煤炭发展基金的征收权委托给地税部门， 这样既解决了征收主体是否合法的问题，也充分利用了税务部门已有的资源和 190 煤炭税费制度与管理创新 行政网络。 3．预算分配更加科学化．对于煤炭发展基金的使用，分别在行政层级和支 出领域两个维度上做出了相应的分配比例规定。首先，针对不同层级政府的利 益和成本，对煤炭发展基金的分成进行了原则性的划分。根据山西省有关部门 制定的《关于煤炭可持续发展基金收入有关预算管理问题的通知》，省属五大国 有重点煤炭开采企业和中央(或中央控股)企业在山西省境内出资设立的煤炭开 采企业，缴纳的基金由省、市、县三级按比例分成。其中，矿井所在地在县或 县级市的，省、市、县按8：1：1比例分成；矿井所在地在区的，省、市按 8：2比例分成。对于其他煤炭开采企业缴纳的基金，省、市、县按6：2：2比 例分成。其次，根据煤炭发展基金的性质，规定基金支出主要用于生态环境治 理、资源型城市转型发展和