也论项目制的运作与效果——兼与黄宗智等先生商榷.pdfVIP

2015／02 开 放 时 代 之关系的平衡点，一直是中国改革的重要内容。 基于此，1994年中国实行分税制财政体制改革，其 目的是希望通过完善财政制度来 提升中央政府的宏观调控能力。实践证明，改革确实实现了预期的目标。分税制后，中 央的财力大大增加，并在客观上形成了政府间财政资金 “上划下拨并存”的现象。财政 资金下拨主要包括两种形式，即税收返还和转移支付，前者主要流向东部发达省份，后 者则主要流向中西部落后地区。①在中央财政转移支付的过程中，通常又以专项支付为 主，即所谓资金转移的项 目化 。究其原因在于：在缺乏宪政约束的体制下，资金转移的 项 目化比一般化更为有效(周飞舟，2012)。因此，“项 目制”既成为中央财政转移支付的 主要形式 ，也是中国重要的国家治理体制 (渠敬东，2012)，并成为中央与地方政府间联 系的重要桥梁。 正如黄宗智等(2014)所言，“项 目制”的核心就在于中央凭借其集权的优势，利用分 配和奖补的手段来调动地方政府和项 目承包者的积极性 ，力图在 中央与地方间构建一 种新型的平衡机制，以调适中央集权与地方分权的关系问题。然而，“项 目制”在实践的 过程中却问题不断，比如 ，地方政府 (尤其是基层政府)常出现的 “跑部钱进”、“跑项增 资”等现象。这些问题引起了学者们的广泛兴趣 ，并吸引社会学、政治学、经济学等多个 学科的介入。从 已有的研究来看，大致集中在两个层面：一是有关 “项 目制”的机制研 究，此研究主要围绕 “项 目制”的产生、机制以及内在机理展开(折晓叶、陈婴婴，2011；渠 敬东，2012；陈家建，2013；张良，2013；史晋原，2014)，揭示了作为一种新的国家治理体 制所特有的治理逻辑；另一层面的研究则主要集中在 “项 目制”的运作过程方面，这些研 究通过个案的细微呈现，来展示项 目制实际运作过程及所带来的治理成效与限度(李祖 佩 ，2012；叶敏 、李宽，2014；谢小芹 、简小鹰 ，2014)。尽管这些研究理论阐释多于扎实的 个案调查，但它们提供了有关 “项 目制”色彩斑斓的画面，为我们理解 “项 目制”的运作过 程及内在机理提供了帮助 ，这些研究也比较客观地揭示了 “项 目制”作为一种特定的治 理体制存在的制度基础、治理功能以及体现 体“制的精神内涵”(渠敬东，2012)。 “项 目制”的效果如何?学者们的关注并不多。在有限的研究中，学者们普遍 比较 关注 “项 目制”的负面后果，如项 目的包装化、项 目的内卷化负债等现象(冯猛 ，2009；孔 卫拿，2014)，而对 “项 目制”的正面效果和积极意义缺乏应有的重视，尤其缺乏建立在细 致的个案基础上全面深入的研究。 近期 ，黄宗智先生等以平晚县 推“广双季稻”为主要个案 ，比较翔实地叙述了项 目制 的运作过程、原因、动力以及后果 ，并直截了当地对 “项 目制”的合理化提出强烈批评和 质疑。黄宗智等研究的主要观点：一是 “项 目制”所遵循的其实是另一套逻辑，是逐利价 值观下所形成的权一钱结合，主要展示为 “官商勾结”；二是 “项 目制”理论本身也许无可 厚非，但它需要其他的制度配套和较崇高的价值取向方才可能展示其所可能起的 “现代 化”和 “合理化”作用 (黄宗智等，20