国民养老金制度的可行性研究--基于财政负担规模的测度.pdfVIP

　社会保障研究 ２０１５年第１期 ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｔｕｄｉｅｓ Ｎｏ．１２０１５　 国民养老金制度的可行性研究 ———基于财政负担规模的测度 王誉霖　殷宝明 （武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，４３００７２） 　　摘　要：建立国民养老金制度是中国养老金多支柱改革和实现城乡统一的社会养老 保险制度的内在要求和突破口。论文从财务可持续性的角度，在人口预测的基础上测度 了国民养老金在中国实行的财政负担规模，评估结论显示国民养老金在中国具有可行 性，并在此基础上进而提出了中国多支柱养老金制度体系的改革设想，建立由“国民养老 金＋个人账户养老金＋职业年金”的大一统的城乡社会养老保险制度。 关键词：国民养老金；财务可持续性；中国 一、引言 在人口老龄化的冲击下，自２０世纪９０年代以来，世界范围内掀起了多支柱养老金模式改革的浪潮。世 界银行在１９９４年的研究报告《防止老龄危机———保护老年人及促进增长的政策》中，提出了养老保障的三 支柱模式：由公共管理的旨在消除贫困的非积累制强制性的定额或家计调查式福利作为第一支柱；资产由私 人部门管理的旨在替代收入的积累制强制性计划作为第二支柱；旨在补偿个人退休收入的积累制自愿性计 划作为第三支柱。２００５年世界银行又在《２１世纪的老年收入保障———养老金制度改革国际比较》中将三支 柱模式扩展为五支柱，其中创造性地引入了“零支柱”，即旨在消除老年贫困的提供最低水平保障的非缴费 型养老金。这一计划因其全民共享、保障标准统一、税收融资和现收现付制等特点被广泛称为“国民养老 金”，其不仅在英国、瑞典、加拿大、日本等发达国家比较普遍，即使在低收入国家的农村地区也在不断扩展。 玻利维亚、博茨瓦纳、毛里求斯、纳米比亚、尼泊尔和萨摩亚群岛等低收入发展中国家在农村引入了非缴费型 ［１］ 普惠制的国民养老金。 截至２００７年，世界上已经实施非缴费型养老金制度的７２个国家中有４６个是中低 ［２］ 收入国家。 中国对于国民养老金制度的探索也起源于农村。２００９年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导 意见》（国发〔２００９〕３２号）规定新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）待遇由基础养老金和个人账户 养老金组成，其中基础养老金由政府全额补贴，面向所有年满６０周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的 农村有户籍的老年人，支付终生。虽然政策规定了政策实施时未年满６０周岁的农村居民需要向个人账户缴 费，但基础养老金待遇标准与缴费水平无关，也不依赖于家计调查。因此，新农保基础养老金已经具备了国 民养老金的非缴费型普惠制的典型特征。新农保的制度模式在２０１１年《国务院关于开展城镇居民社会养 ２０１１〕１８号）和２０１４年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制 老保险试点的指导意见》（国发〔 度的意见》（国发〔 ２０１４〕８号）发布后扩展到城镇和最终实现城乡大一统，其覆盖对象也扩展到年满１６周岁 （不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度（以下简称“职保”）覆 ２０１４〕８号文件同时提出要在“十二五”末在全国基本实现新农保和城镇居民养 盖范围的城乡居民。国发〔  本文获得国家自然科学基金面上项目资助。 ３ 老保险制度合并实施，并与职保制度相衔接。当前，城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）与职保 相衔接的症结正是在于二者的基础养老金部分。前者实行非缴费型普惠制的国民年金模式，后者实行缴费 型待遇关联制的生存年金模式。从２０１４年７月１日开始施行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》可以看 出，城乡居保缴费年限不能合并计算或折算为职保缴费年限，反之则可以。这也验证了职保当前的基础养老 金设计阻碍了城乡统一的社会养老保险制度的实现。这一现实难题无疑凸显了这样一个问题：统一的国民 养老金制度在中国是否可行？