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生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 城市综合防灾的综合保障体系规划探讨 邴启亮 摘要：城市综合防灾是一个系统工程，完善的综合防灾体系是城市整体安全的基石。本文介绍了综合防灾的 概念及我国防灾规划的现状，并指出综合防灾规划的必要性；通过借鉴日本、美国以及我国台湾的先进经验，结 合深圳市城市综合防灾专题研究，对城市综合防灾的综合保障体系规划进行了探讨，提出避难场所、生命线系统 及救灾物资保障系统规划的新思路。 关键词：综合防灾 综合保障 避难场所 生命线系统 物资保障 随着我国城市化的快速发展，城市在政治经济科学技术文化教育以及国际交流中的地位越来越突 出。特别是环渤海、长江三角洲、珠江三角洲城市群的形成与发展，成功的推动了这些地区乃至全国 的经济发展。但我国城市化发展过程中也产生了许多必须解决的社会问题，城市灾害是其中的重要问 题之一。 我国是自然灾害多发的国家。地震烈度大于或等于7 度的城市占全国城市的45%左右；位于沿海、 沿江的地域汛情不断；气象灾害、地质灾害、火灾、城市生命线损坏与环境污染事故严重威胁着许多 城市的安全。长期以来，我国防灾规划的一般做法是除了在城市总体规划中纳入防御和减轻各种灾害 的内容外，通常还制定若干主要灾种的防灾减灾规划作为专业规划与总体规划一起实施。城市各个灾 种的防灾减灾规划的实施分别由各相关的主管部门分散管理，这种做法不适应城市综合防灾减灾工作 的需要[1]。因此，必须深入分析城市综合防灾存在的问题和面临的挑战，建立适合城市发展的综合防 灾保障体系。 1 综合防灾及综合保障体系的概念 1.1 综合防灾 城市防灾（urban disaster prevention）：为抵御和减轻各种自然灾害和人为灾害及由此而引起 的次生灾害，对城市居民生命财产和各项工程设施造成危害和损失所采取的各种预防措施[2]。随着社 会的发展和进步，单灾种防御已经不能满足人们对安全的要求，因此“综合防灾”的概念便被提了出 来。 美国人较早使用了“综合防灾（comprehensive prevention）”这一概念，其内涵是全灾种设计、 全社会参与和全过程防御。我国提出城市综合防灾就是动员政府领导体系及社会力量，统筹考虑不同 灾害与事故类型特点，全面预防各种城市重大事故和灾害的发生，减少社会危害和经济损失，保护人 民群众生命和财产安全，保障城市健康正常运转的系统工程。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾 贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体 机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 1.2 综合保障体系 综合保障体系主要包括避难系统、物资保障系统和生命线系统的综合保障。灾后应急救援工作快 速有效地开展，依赖于充分的应急综合保障体系。 避难系统包括避难场所和避灾道路两部分。避难场所是指在破坏性地震等自然灾害发生后或其他 应急状态下，供居民紧急疏散、临时生活的安全场所；避灾通道是灾害发生时城市与外界的交通联系， 也是城市自救的主要路线。 物资保障主要指物资与装备不但要保证有足够的资源，而且还一定要实现快速、及时供应到位。 并且要界定和明确对于不同应急资源管理、使用、维护和更新的相应的职责部门和人员。 生命线系统是指城市供水、供气、供电、交通、通讯等基础设施系统，是维持现代城市生产、生 活的基础。在城市遭遇大的火灾、风灾、特别是地震灾害，生命线工程会遭受一定程度乃至严重破坏， 将造成城市的社会混乱和经济的重大损失。因此，保障城市生命线系统灾后的功能是城市综合防灾的 重要内容。 2 它山之石：国内外经验借鉴 2.1 日本综合防灾保障体系 日本的《东京都地域防灾规划》把避难所划分为3类：①避难场所或称广域避难场所，这类避难 场所面积较大，以大型公园绿地为主，如大阪市的广域避难所基本上是各区的公园绿地；②临时集合 场所是街坊集中避难的场所；③避难所是临时提供保护的建筑设施。 在避难场所的建设中，日本重点是抓防灾公园的建