构建推进城乡规划有效实施的新平台——杭州近期建设规划年度行动计划探索.pdfVIP

生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 构建推进城乡规划有效实施的新平台 ——杭州近期建设规划年度行动计划探索 汤海孺 摘要：本文以杭州为例，从近期建设规划年度行动计划的重要性与意义、当前年度建设项目落实存在的问题 分析、规划工作思路三方面总结了杭州的探索，阐述了近期建设规划年度行动计划是推进城乡规划有效实施的新 平台这一命题，提出了下一步改进的方向。 关键词：近期建设规划 年度行动计划 规划实施 1 近期建设规划年度行动计划的重要性与意义 1.1 近期建设规划年度行动计划是发挥城乡规划宏观调控作用的重要抓手。 城乡规划具有战略性、综合性、公共政策性，一直以来被公认为是城市建设发展的龙头，曾被国 家寄于厚望，作为宏观调控的重要手段，但实践下来，效果不佳，城市的规划规模越做越大，规划太 软，随意修改，控制乏力，国家不得不更依赖土地政策的刚性控制。究其原因，除了城乡规划与耕地 保护、环境保护、生态保育的要求结合不够紧密，过分强调满足地方政府的发展要求，而忽视了区域 资源、环境承载力的制约及区域发展的统筹，造成规划弹性过大而刚性不足，起不到宏观调控的作用 外，城乡规划缺少对建设项目进行宏观调控的抓手是重要的原因。 我国的城乡规划编制体系一直以来偏重总体规划分区域层次的分解落实而忽视按时间序列的分 解落实。由于总体规划是管 20 年的，它更重视远期城市应该达到怎样一个合理的空间布局图景，因 此，我们通过总体规划——分区规划——控制性详细规划的空间序列，由粗到细逐步把对空间布局的 长远要求落实在操作层面。但由于我们不可能准确预知今后什么项目会来？何时来？选择在何处？不 同项目的布局又会带来何种影响？我们只关注规划的结果，而不是产生这个结果的过程和路径，所以 这种分解落实是一种被动控制型的、理想型的落实。 事实上，规划是要靠由近及远各个时段一个个具体的项目来实施落实的。不同项目在不同时间里 的落实，必然对结果产生不同的影响。总体规划虽然控制了远期的发展规模、结构、范围，但它跨越 了几届政府，真正影响远期规划的落实的却是近期规划。规划要管住远期，必须从近期抓起、从项目 着手。然而，城乡规划长期以来重远期轻近期，在原城市规划法中，近期规划只是总体规划中的一项 内容，近期规划未能与国民社会经济五年发展规划有效对接、以弥补发展规划对空间布局考虑的不足， 未起到作为宏观调控重要抓手的作用。只是到了 2002 年，国务院和建设部才开始重视近期建设规划 的编制，使近期建设规划与五年发展规划成为统筹城市建设的双平台和政府工作的抓手。借鉴广州、 深圳等城市的经验，通过独立编制五年近期规划及滚动编制年度行动计划，建立总体规划——近期建 设规划——年度行动计划的时间序列，由远及近将发展要求落实为具体项目或用地的供给，这是一种 主动控制型的落实。 城市规划的实施主要靠市场推动和政府引导两方面的努力。而在政府的操作体系中，国民经济和 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 社会发展五年规划处于主导地位。其具体落实是通过编制国民经济和社会发展年度计划、政府投资项 目年度计划、年度财政预算（草案）等来实现的，这些年度计划需报人大批准，以此确定其法定地位， 其实施绩效也要定期向人大汇报。而现行城市规划只是落实国民经济五年规划及年度计划的技术工 具，其本身尚未成为政府计划体系的一部分（陈宏军等，2007）。① 发改部门行使年度建设项目确定与管理的综合协调职能，规划管理部门只承担单个项目是否符合 规划及选址，而对建设总量、用地供应结构、哪些建设项目可以实施，哪些要抓紧实施、哪些要靠后 实施却缺乏平衡调控权，只是作为社会经济五年发展规划和年度计划的被动落实。由于没有发挥规划 的宏观调控作用，造成有地不能优用、用地供应结构失衡等问题。 随着我国投融资体制、审批体制的改革，市场推动的项目以核准制和备案制替代原有的行政审批 制，使原属于投资部门审批职能的前期论证工作，转移到城市规划的建设用地管理阶段，城市规划的 综合调控作用愈发显著。（吕传廷等，2007）②为此，除了在规划编制层面开展县市域总体规划，搞 好“二规衔接”，发挥规划的宏观调控作用外，在规划实施层面就要抓好近期规划。而抓好近期规划