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我国土地规划制度模式探讨 ——以现行制度中的权(利)义务(责任)格局为分析路径 王周户 安子明‘ 【内容提要】我国现行关于土地规划的制度设置，把土地规划作为政府单 纯的行政管理方式，排除人大的决定权和公民的参与权，使政府在土地规划的制 定和执行中都居于绝对主导地位，由此引发了一系列问题。改变这种现状的路径 是使土地规划权向人大和居于土地上的公民转移，使公民在制定土地规划中处于 基础性地位，政府在土地规划中的正确定位是组织和收集土地信息和公民的土地 需求，由人大最终制定土地规划，政府负责执行． 【关键词】土地规划政府公民权力权利义务责任 土地规划是现代国家所共同使用的、对国家发展具有基础性地位的土地资源的 管理方式，至今已有200多年历史。我国从建国以来即已十分注重该方面的规划管 理，在计划经济时代，是国民经济计划的一部分，改革开放以来更是进行了三轮土 地规划，取得辉煌程成就的同时，也暴露出不少问题。在我国土地规划的历史中， 都是把土地规划作为一种政府的管理方式来对待，而近些年来土地使用中出现的问 题，往往正是政府本身造成的。这种完全由政府主导的土地规划制度，涉及影响国 计民生的基础性资源—·土地的管理和使用，而公民权利的表达机会在制度设计上 几乎被完全忽略。这不得不引起人们对该制度反思和追问。本文即在于对我国现行 土地规划方面的制度设计进行简要的梳理，分析国家权力、政府权力和公民权利在 该制度中的基本格局，使用法律的核心工具——权利(权力)、义务(责任)—— 来检视其失衡与平衡的制度表现，以此探讨我国土地规划的制度模式。 一、土地规划制定权设置背后的制度假设：全能政府·无责政府 我国在法律层面对土地规划进行规定的法律是《土地管理法》，在现行《土 地管理法》的86个条文中，有关土地的“规划’’一词计出现了75次，这也多少 ’王周户，西北政法大学行政法学院教授。安子明，西北政法大学行政法学院讲师。 l 体现了该法对此问题的重视；并专设第三章“土地利用总体规划对土地规划问 题进行规定。本文下面以《土地管理法》为基础，结合我国现行的其它有关土地 规划的规定，首先分析土地规划权设置背后的制度假设： (一)法律层面的土地规划制定权设置模式：政府绝对主导·代议机关完全 缺位·规划责任空白 在由谁来制定土地规划的问题上，《土地管理法》第3条规定地非常明确： “各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制 止非法占用土地的行为。围绕此条款关于“各级人民政府“全面规划的权力 配置思路，在该法一目前唯一一部在法律层面对土地规划进行算是较系统规定 的法一中，再没有出现其它的且其土地规划行为具有法律效力的土地规划主 体，哪怕是参与主体。土地规划完全成为政府的权力，且是没有任何其它主体参 与的权力，在这一点上，确实是“政府的绝对主导’’。 这种政府绝对主导下的土地规划权，排除了人大在土地规划设置上的权力。 《土地管理法》第25条规定“省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年 度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代 表大会报告’’，这是该部法律中唯一一次出现的“人民代表大会’’字样，而且是 “省、自治区、直辖市”人民代表大会，而不包括全国人民代表大会，也不包括 市、县、乡人民代表大会。从该条规定上看，省级人民代表大会此处的出现不是 “通过’’、“决定’’、“制定土地规划，而是听取省级人民政府向其报告“土地利 用年度计划的执行情况，仅此而已。 在该法的“法律责任”部分，只在第73条、76条和78条规定了“违反 土地利用规划和“不按照土地利用规划从事者的法律责任，而没有涉及土地规 划制定者——政府的法律责任，也没有其工作人员的法律责任。 在土地规划的批准权方面，该法的设置模式是：下级土地利用总体规划应 当依据上一级土地利用总体规划编制，并经过“国务院或“省级人民政府”或 “省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府’’的批准后生效。这种权力配 置，使省人大在省级人民政府执行土地利用年度计划后听取其执行情况，变得没 有任何意义——因为“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”(见《土地 管理法》第2l条)，这种事后听取执行情况报告后，人大再采取任何措施都对执 行本身并不发生实质影响。