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广东财经大学学报 2015年第2期 总第139期 法和经济学 公共预算的功能价值与制度优化 涂缦缦 华南理工大学 法学院，广东广州 510641 摘 要：预算制度是国家财政规范运作的法律基础。在民主制度中，预算制度是对政府权力进行限制 的重要手段。在市场经济条件下，预算制度不仅能够对资源进行合理的配置，还具有调节收入分配、稳定经 济的基础功能。在我国，预算制度是人民代表大会对政府最基本也是最重要的监督，基于预算的经济性，应 设立预算审批的辅助机构；基于预算的公正性，应延长预算审批期限；基于预算的效用价值，应赋予人大以预 算修正权；基于预算的复杂性，应改综合审批为分项审批；基于预算的公共财政属性，应实行预算过程公开。 关键词：公共预算；《预算法》；资源配置；功能价值；制度优化 中图分类号：F810．3；DFO一059 文献标志码：A 文章编号：1008—2506 2015 02—0105—08 一 、 公共预算制度概述 国家财政的规范运作是 以相关的法律基础为依据的，而预算制度正是法律基础的一个基本支点。 就最简单的形式而言，预算是指特定项 目和相关 目的之间的支出，包括文字和数字…。它涉及某个组 织 家庭 、公司 或者政府机构相应的财务状况，比如财务的支出、相关收入 J。编制预算是一个普遍 现象，基本上每个人都要做预算，人们预算时间、金钱、食物等几乎所有事项。街角杂货店会做预算， 大中小公司会做预算，政府也会做预算。但是，尽管公共 的官僚机构和私人编制预算的过程存在相似 之处，但仍有本质上的差别 。首先，用于分配的有效资源总量差别巨大。家庭和企业编制预算受到相 对确定的资源限制，收入相对固定；而政府为了实现公共 目标，有权决定获取多或少的社会资源总量。 其次，隐藏于预算决策背后的动机不同。私人部门强调利润动机，而政府必须承担许多在财政上无法 盈利的事务。再次，公私部门提供的产品或服务存在差别。一些政府提供的产品或服务会对整个社 会产生有价值的公共利益或集体利益，经济学家将这类产品和服务称为 “公共产品” ；而私人企业提 供的产品或服务大多数由个体和特定组织消费。最后，公私部门最重要的区别在于 “消费者”与生产 资料所有者之间的差别 。在私人部 门，从理论上讲 ，企业应该对股东和顾客承担责任，但是在实践中， 这些个体可以将 自己与企业分离；而在公共部 门，政府不能将 自己与公众隔离。同时，股东希望从他 们的投资中获得收益；但选民没有简单的衡量方法评估其缴纳税金的收益，因为政府 的成本与收益不 容易评估 。 ●收稿 日期：2014—12—20 ●基金项 目：国家社会科学基金项 目 14BFX026 ，教育部人文社会科学规划项 目 12YJA820082 一作者简介：涂缦缦 1984一 ，女，湖北武汉人，华南理工大学法学院博士研究生。 105 广东财经大学学报 2015年第2期 在民主制度中，预算是限制政府权力的手段。预算决策包括行政官员、立法机关官员、有组织的 利益集团以及无组织的利益博弈行为。预算决策的形成需要一个信息畅通、各种要素相互作用的网 络系统予以保证，而预算制度正可承担此任务。因此，预算制度可被理解为这样一种系统，即 “一系列 相互之间有联系的单位” 。“预算制度涉及政治行动者、经济社会理论、众多的制度结构，以及竞争 的规范和价值标准，所有这些因素产生的结果在形式上仅仅通过研究预算文件是不能马上明白 的。”_4从 19世纪初开始，为了实现经济、效率和问责，现代国家开始采用所谓的公共预算制度来治理 国家财政 的汲取和分配 。由此，预算成为所有国家活动的中心，并且越来越能很好地服务于国家治理 的需要。 美国最著名的政治科学家之一V．0．Key曾准确地表述了常常困扰预算研究者的问题：决定应将 x元钱分配给活动A而非活动B的理由是什么 7众所周知，预算关系着稀缺资源的最优使用，而对 政府而言，这意味着从税收中拿出多少。因此，预算是一项政策性、法律性、经济性以及技术性非常强 的工作。预算收支部分的对比关系是预算的基本问题，可以通过它来编制平衡表，进而对国家的相关 税收进行削减或者增加 。实际上，公共预算的大师都曾明确地表述 了 “治理就是预算”的观点。如 Wildavsky 1988 E8]发表了 “如果你不能预算，你如何治理?”的文章；Schick 1990 创造 了 “预算能 力”这个概念，并指出 “ 国家的 治理能力在很大程度上依赖于预算能力。如果没有预算能力，中央 政府不可能发展到这么庞大，也不可能行使这么多权力。如果没有预算的约束和规范，巨大的、积极 的政府将是不可想象的”。根据 Schick的研究，预算能力可以定义为三种基本的理财能力：一是国