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城市化进展中“城中村”土地权益浅释 梁美光 (莆田市国土资源局土地勘测规划院，福建莆田，351100) 摘要：“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果，其根本形成原因是土地的二元所有 制结构，“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题，“城中村”才能成为真正意义上的城市，而 要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。 关键词：城中村土地所有权土地使用权征用 个速度在全世界是创记录的，达到同样的水平，英国花120年，美国花80年，而我国只用30年。 城市化本来是经济社会发展的必然结果，但目前存在过快速度的大规模造城运动，偏重于占用土地，而不 是人口的城市化。目前52．57％的城市化率被认为是“虚假”的，因为包括了2．5亿“农民工”，这些人与真正 意义上的市民还有相当大的差别。农民的土地被城市化了，而农民及其家属却未被城市化“1。 在这种局面下，我国的土地占地情况出现严重失控的倾向，人均建设用地用地面积大幅度提高，达到世界 的前列。国土资源部曾经发表过这样一个数据：现在全国城乡建设用地约24万平方公里，人均建设用地已经达 到130多平方米，而中心城区人均建设用地调高至40平米，远远高于发达国家人均82．4平方米和发展中国家 人均83．3平方米的水平。而纽约包括郊区在内，人均占地也才112．5平方米“。。 随着城市规划大规模扩展，大量农村用地划入城市，大量未经改造的村庄直接成为城市用地，便带来了城 市发展中的“城中村”问题。 2城市化“城中村”现状及形成原因 所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变 为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部 分被征用，失地农民保障措施滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的失地农民仍在原村居住而形成 的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中， 位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体 制上仍然保留着农村模式的村落。莆田市80年代城市面积为10平方公里。到了90年代中期为20平方公里。 随着莆田市行政区域调整，将原先莆田县和两个区重新调整为四个行政区。这一来城市面积扩大到90平方公里。 1、秀屿区：将原先的秀屿镇三分之二的面积规划为城市，约15平方公里；2、涵江区：将原先的江口镇、三江 口镇、梧塘镇、涵东办事处、涵西办事处、白塘镇、国欢镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到 25平方公里；3、城厢区：龙桥办事处、凤凰山办事处、霞林办事处、华亭镇等部分或全部乡镇规划为城市， 将城区面积扩大到25平方公里：4、荔城区：镇海办事处、拱辰办事处、西天尾镇、新度镇、黄石镇等部分或 全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；为了弘扬妈祖文化。2007年，莆田市召开“两会”期间， 以地方性法规形式确定建设妈祖城。妈祖城开发建设按近期、中期、远期三个阶段推进，近期(核心区)5．68 平方公里(三年内基础设施建成并初具规模，五年基本建成)，中期16平方公里，远期与湄港新城融为一体用地 面积达到60平方公里。那么莆田市将越来越多农村没有改造直接成为“城中村”。 “城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：(1)在“城 中村”人口杂乱，由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻。(2)城市 规划滞后，违法违章建筑相当集中并十分严重，由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。(3)基 础设施不完善，卫生条件太差，各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消 防隐患和各种疾病时常发生。(4)土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、 转让、倒卖，管理混乱等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困 扰许多城市发展的“痼疾”。究其原因，从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果，如莆田市行政区 划经国务院批准重新划分，撤消莆田县成立荔城区、城厢区、涵江区和秀屿区。城市建成区面积不断扩大，需 要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。土地被征用了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一 部分供他们建房居住的宅基地。一场”城市包围农村”的运动