被征地农民社会保障的资金来源初探——从“以土地换社保”到“以土地养社保”.pdfVIP

206资产建设与社会发展 被征地农民社会保障的重要制约因素之一。如何在城市化进程中筹集用于 被征地农民社会保障的资金，稳步实现对被征地农民社会保障的覆盖．是 城市化的一个关键性问题。本文试图从可持续发展的角度，探索筹集被征 地农民社会保障资金的多种途径。文中所使用的调查数据，均来自笔者 调查和对部分“撤村建居”的社区工作者进行的小样本问卷调查。 一 “土地换社保”的思路及其面临的挑战 改革开放以来，中国各级政府在解决被征地农民安置问题上的制度安 排大致采取了三种方式：第一种是就业安置，即在征用土地时，按照被征 用土地的数量在企业中安置一定比例的被征地农民，并转变其农民身份， 即通常所说的“农转非”。农民在征地过程中除了身份改变外，还可获得 少量被征土地的地上附着物补偿款。这种方式主要实施于20世纪80年代。 第二种是货币安置，即向被征地农民发放安置补助费，解决被征地农民的 生活问题。根据安置补助费发放的不同方式，可以分为定期定额发放和一 次性发放；按照发放的标准，可分为专项定额与包干定额两种，前者一般 按被征土地数量，专项拨付安置补偿费，并按相关规定逐户测算青苗与地 上附着物价值予以补偿；后者则将安置补助费与土地补偿费、地上附着物 和青苗补偿费等合为一体，按每亩若干标准包干发放。这种方式大致从20 世纪90年代开始实施，90年代后期至今，包干式的货币补偿成为许多地 区征地补偿的主要方式。第三是建立被征地农民的社会保障，这是近年来 随着各地新一轮的“圈地运动”引发诸多社会矛盾后被逐步提上各级政府 议事日程的，至今出台相关政策的地区还不太普遍。 提出建立被征地农民社会保障的政策出发点，大致源于几方面的考 虑，一是由于传统安置方式面临新的问题，征地后农民的基本生活保障问 题比较突出，因此需要解决被征地农民的社会保障问题。比如，就业安置 的方式随着企业用人自主权的加强，以及被征地农民技能与就业岗位需求 之间的矛盾而难以为继。而货币安置的方式则由于全国征地补偿标准普遍 偏低，补偿款实际上不足以在维持被征地农民的基本生活后还有余款用于 保证被征地农民养老、医疗等方面的需求。二是被征地农民获得的补偿款 大多被用于即期消费，无保障的预备金。被征地农民转为市民后，面临着 资产建设与中国社会政策207 巨大的就业压力以及身份转变的种种风险，生存成本相当高，因此，在无 法解决就业问题时，他们只能运用安置补助费等各种补偿款来维持基本生 活，调查数据显示，只有2．2％的村民认为在“撤村建居”后，其家庭收 入会增加，而有22．5％的村民认为在“撤村建居”后，其家庭收入会减 少。面临城市化带来的生产方式与生活方式的转变，被征地农民对于年 老、疾病等风险的抵御能力很低，极易沦为“城市贫民”。三是由于存在 着被征地农民非理性使用补助款的现象。有些地方的被征地农民将安置补 助费投入风险极大的民间借贷，甚至赌博(如“六合彩”)等。因此，本 来数额就不高的补助款面临着“坐吃山空”的危险，许多被征地农民因非 理性消费而陷入贫困的境地。因此，建立被征地农民的社会保障刻不容 缓。 “以土地换社保”是当前解决被征地农民社会保障资金短缺的一个有 效政策手段。通过对各地出台政策的分析，其政策设计大致可见两种思 路：第一种是从盘活村集体资产的角度，将部分土地补偿款转化为社会保 障的资金，以满足被征地农民的保障需求。从政策分析的角度来看，这一 做法具有创新性，其主要的制度创新在于，第一，承认在中国土地公有制 的条件下，对农民发放的土地补偿费是具有“地租性”的经济补偿(陈 颐，2000)，并予以制度化，变土地保障为社会保障；第二，对集体资产 做变通的处置。传统的观念是，集体财产不能分给个人，土地补偿费属于 集体财产，因此土地补偿款也不能分给农民。而现在允许将土地补偿费中 的一定百分比转为社会保障资金。比如，厦门市规定，“被征地人员基本 养老保险金按照个人、集体、政府三方共同承担的原则筹集……集体承担 部分，由所在村●居)委会(或小组)的土地补偿费、集体积累和其他集 体收入中列支”(厦门，2004)。从目前各地相继出台的有关保障被征地农 民基本利益的规定或政策来看，大多遵循“将土地补偿费转化为社会保障 资金”的思路。 第二种是从利用土地增值的角度，在政府的土地收益，即土地出让金 中提取一定比例，‘进入社会保障的统筹资金中。这种制度安排实际上蕴含 着两方面的政策意义，一是通过政府在建立被征地农民社会保障制度中的