城市贫民窟的管理新思路.docVIP

城市贫民窟的管理新思路 【内容提要】 我国的城市贫民窟，特指城市开发建设中由于各种原因而被遗忘的角落，即所谓“城区角落”，以及城市化过程中大量农民进城后搭建工棚居住而形成的棚户区。贫民窟是城市化进程中自然的现象，可以肯定任何一个城市短时期内都不可能消灭贫民窟。而贫民窟作为城乡中间地带，具有不可忽视的作用。所以对待贫民窟的正确思路是：认识其本质，允许其存在，立足于升级，源头上解决问题。 【关键字】 贫民窟 管理 新思路 2005年，北京市社会科学院组织40多名专家学者到所谓“城区角落”里调查了一番之后发布了一个《北京城区角落调查》的调查报告，北京市社会科学院院长朱明德给出的此次调查的几大理由如下：一是城区角落的大量存在影响着“新北京、新奥运”战略构想全面实现的进程；二是调查和治理城区角落有利于北京城市个性和城市品牌的维护；三是有利于城市管理水平的提高和健康宜居城市的建设。[1]这些理由总结为一句话是：“城区角落问题直接影响着北京现代化发展的速度和水平，是实现‘新北京，新奥运’战略构想的‘木桶’最短板！”。这反映了当前我国在治理城市贫民窟的过程中仍然是一种传统的思路，这种思路认为贫民窟的存在是城市发展的污点和败笔，同时也会严重阻碍城市的发展以及和谐社会的实现。这种排斥贫民窟的思想作用于现实的城市贫民窟管理活动中，无非就是竭力反对贫民窟的存在，同时对已经在事实上存在的贫民窟进行冠名堂皇的“改造”，实则是拆除和消灭。其实，任何对贫民窟问题稍有了解的人都应该清楚，贫民窟问题不可能在短时期内予以完全解决，这是贫民窟问题产生的原因，及其承担的或隐或显的社会功能所决定的。下文将从这一方面予以简单分析，同时提出本文认为的管理贫民窟的正确思路。 一、正确认识贫民窟 贫民窟也被广泛称为贫民区，2004年联合国人居署发布名为《贫民区的挑战》的调查报告，专门研究全球的城市贫民问题或者说贫民居住问题。该书将一直以来人类不愿面对的贫民区问题进行了权威和坦诚的分析，对贫民区问题的学术研究具有重大推动意义。该书指出贫民区是指规模小到10到15户，大到十万户的人类居住区，这些居住区缺少基础设施，房屋是达不到标准的或者是简易的临时房屋。这里的居民，有些没有房屋所有权, 有些即便是拥有所有权，他们无权出售他们的房屋，也不能用这些房屋作贷款抵押。另外，贫民区还有一个共同点。我们称之为 “环境脏、乱、差”。[2]如果说这些特征还不足以成为贫民窟的定义的话，那么联合国人类居住规划署的贫民窟定义：“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，则显得更为明确。一般来讲如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为贫民窟。[3] 在我国的贫民区多称之为棚户区，虽然不像许多发展中国家那样严重，但是其存在是不争的事实。具体来讲棚户区应是指城市中“结构简陋、抗灾性差、抗震、防火、防洪性差、居住拥挤、功能差、几辈同室、更无供气供热、居住环境差、粪便垃圾无序排放、无道路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差、的房屋集中的地方”。[4]我国的棚户区主要分为两类，一类是所谓“城市角落”。另一种就是城市化过程中大量农民进城后搭建工棚居住而形成的棚户区，这种棚户区生活条件比城市角落要更差，也是通常政府改造的重点。 贫民窟问题的产生是城市化过程的必然结果。研究贫民窟问题的学者对其产生原因一般所持观点都大同小异。其主要原因有：城市化过程中形成大量无地农民，他们不得不向城市流动；城市化过程中就业机会严重不足，使进城农民贫民化；城市化过程中的城市规划和公共政策忽视低收入人群的需求。[5]除了这些一般的原因外，我国棚户区的形成也有其自身的特殊因素。 从我国应对贫民区的传统思路出发，人们一提到贫民区就想到其脏乱差和对社会的消极影响，就想到要铲除这块“毒瘤”。事实上，传统思路之所以存在，很大程度上是人们没有客观和正确看待城市贫民区的巨大社会作用。有些学者早就认识到这一点，他们认为，贫民窟是连接城乡的中间场所，是城市化过程中必然出现的“社会阶梯”。这一社会功用的具体表现为：一是贫民区是农村精英进入城市的过渡平台；二是贫民窟的存在降低了农民进入城市的成本；三是贫民窟向还未适应城市生活的农民提供了必要的技能习得和社交场所。[6]由此可见，贫民窟并非一般人说想象的那样，并非是洪水猛兽。相反，它是城市化发展进程的自动调节器，是社会自身运行机理的体现。只要城市化还在进行，农民还在涌向城市，那么城市必然会存在大量的贫困群体，不管是买还是以租住的方式，这些人不可能立刻住进条件好的居民区。他们要在城市生活下去，贫民区是其必要的选择。清华大学的秦晖教授曾经公然主张“深圳完全可以率先兴建贫民区,关外开辟一块土地专用”,这一建议引发了社