大陆30年地方政府体制改革路径反思.ppt

 大陆30年地方政府 体制改革路径反思 苏州大学地方政府研究所 沈荣华 2009年11月25日 一，三十年体制改革的主要特点 二，体制改革路径中的问题与原因 三，今后体制改革路径思考 一、主要特点 ▲地方政府一直处于变革之中 经济体制改革 行政体制改革 ▲三十年地方经济发展的主导者 成绩举世瞩目 地方政府改革的基本面 ▲大陆地方政府角色形态丰富多彩 常态型 非常态型 常态型 积极型： 1，争取型——想方设法打政策的擦边球，发展是唯一的硬道理 2，争议型——方法与目的不对称 3，争功型——GDP崇拜、个人升迁放第一位 消极型： 4，被动型——不研究实际，无配套措施，撞钟型 5，懒惰型——“等、靠、要”，表面文章，执行走样，专等皇粮 非常态型 6，制度化模式：重庆出租车罢市的协商解决 7，非制度化模式：瓮安事件 基本估价： ▲正进入“改革的深水区” ▲职能转变没有取得实质性、结构性突破 ▲公共服务开始成为行政体制改革的一种导向 改革没有取得最大化效应 推动之手 浪费之手 掠夺之手 二、原因分析 从特殊政治经济环境下 改革路径中寻找 第一，改革的总体背景 第一，作为一个现代化后的国家，无论是民族复 兴的追求，还是强化执政党政治合法性的考虑， 都决定了改革特点是“追赶型” “国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越 大”，这在世界范围内是一个通例 【美】阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》 求快 第二，制度资源极为匮乏，避免社会震荡，确保 经济快速发展 求稳 大陆选择了渐进式改革路径 第三，习惯性地带有理想主义的色彩 求好 路径依赖 部分地方政府 求官 求利 必然产生三个问题： ◆保留并继承全能主义的大部分政治资源 ◆一旦政府遇到经济问题，经济手段无法解决， 行政手段和政治手段自然而然成为主要方法 ◆改革往往表现在操作与技术层面 改革场景 体制内核 ▲普遍建立行政服务中心 ▲简化办事程序承诺 ▲开通市长电话 ▲万人参加评议 ▲问责制 万人评议不等于公共参与 领导承诺不等于制度建设 电话不等于对话 行政服务中心——旧体制存量基本不变的情况 下，作技术增量的改革 行政服务中心 便利、快捷，对应物是官僚主义 窗口与传达室 政府原有的职能一个没有少，相互结构关系与 权力关系的体制状况一层没有变 万人评议 注重形式上民主的广泛性，却缺乏评议者身份的代表性、利益相关性、程序性 缺乏评判标准的客观性、具体性、针对性 由于部门职能的差异性，而评判尺度的同一性，其效果必然缺乏公正性、透明性、有效性 领导承诺不等于制度建设 承诺往往是由个人作出，会因人而已，会时过境迁 制度具有稳定性、确定性、规范性、持续性特点 个人的面对与制度的面对：姿态、民主建设 电话不等于对话 电话只是一种工具、渠道，可能通或不通，可 能处理或被搁置，难免随机性与随意性 对话是一种平台、制度性结构 其地位的对等性、其内容的回应性、其本质的民主性 民主制度安排 改革缺乏制度性支持 一方面，有进展与成绩 一方面,人治色彩：“官走政息”,长官意志 第二，改革的动力 动力与对象集于一身 ▲一方面坚定不移推进政府体制改革，对象是政府 ▲一方面政府是动力，只能建立在一种逻辑之上： 假设自身没有矛盾 假设自身一定正确，一定准确把握改革方向、一定代表人 民根本利益 假设自然而然能够适应市场经济的规则与规律 ▲ “悬浮式”的单向性结构 公民只是被动接受，过程中很难真正介入 改革成为政府内部的事，游离于社会之外 政府与社会之间缺乏制度性的架构与机制 “悬浮”效应： 政府的改革“飘忽不定” 要么滞后于社会的需求，没有做好接纳社会参与 的准备 要么超前于社会的发展，将西方的改革理论当成 灵丹妙药 第三，改革的策略 ▲试点 ▲地方政府自主创新，法治与改革并举 自主创新是策略 法治建设是战略 法治与创新之间的两难： 法治追求规范，改革追求突破 法治追求稳定，改革追求创新与变化 法治追求秩序，改革追求秩序的调整与重构 如何面对两者关系？ 第四，改革的机制 ▲“政府命令” 引入改革过程 单