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社会资本在公共政策过程中的作用研究 摘要：公共政策研究领域有很多理论，但社会资本的概念在公共政策中的作用较少被谈及， 着重讨论社会资本在公共政策过程中的作用，以及其对公共政策制定和执行过程的影响，并 尝试涉及探讨公民参与等与此相关的现实政治领域。 关键词：社会资本；公共政策过程；公民参与 1 社会资本是公共政策过程中的变量 1.1 社会资本的概念 自从格伦鲁里1977 年在其发表的一篇论文《收入的种族差异的动力理论》中第一次把 社会资本概念引入到社会科学领域后，无数学者不断深化、定义和使用了社会资本的概念， 其中，皮埃尔·布尔迪厄被认为是第一个给与社会资本清晰界定的学者。在他看来，“社会资 本其实是实际的或潜在的资源的集合体，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久 网络有关，而这些关系或多或少是制度化的，网络从集体性拥有的资本的角度为每个会员提 供支持!提供为他们赢得声望的凭证。”将社会资本理论首次引入政治发展理论、民主理论和 公共政策研究的是美国哈佛大学教授罗伯特帕特南。他将社会资本界定为“社会组织的特征， 诸如信任，规范以及网络!它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”“信任是社会资本 的必不可少的组成部分”简言之，社会资本的基本含义我们可以简洁阐释为：它是以信任的 核心，以公民参与的网络和互利互惠的规范为来源的一种资源集合体。 1.2 公共政策过程理论及其中的变量分析 美国公共政策领域有许多新理论，在研究和应用领域，有些已经非常成熟，有些依然在 发展之中。目前比较成熟的理论有：阶段启发理论（thestagesHeuristic ）、制度理性选择理论 （institutionalrationalchoice ）、多流框架（TheMultiple －StreamsFramework ）、中断－均衡框 架（Punctuated-EquilibriumFramework ）、倡导联盟框架（TheAdvocacyCoalitionFramework ）、 政策扩散框架（ PolicyDiffusionFramework ）以及较大数量的比较研究框架 （FrameworksinLarge-NComparativeStudies ）。 在上述各种政策过程理论中，虽然研究方法和侧重点有所不同，但政策理论所面临的关 键点始终有以下三个：任务（即所想要达到的目标），挑战（即实现这个目标会遇到的困难）， 问题（如何在实现目标的前提下减少成本，实现利益双赢）。分析问题可以用来分析、预测 和解释制度安排下的行为，埃利诺奥斯特罗姆在他的《制度性的理性选择：对制度分析和发 展框架的评估》中对制度框架有个一个概念示意图。 行动舞台包括一个行动情境和该情境下的行动者。行动情景的特征可通过如下七组变量来刻 画：（1）参与者，（2 ）职位 ，（3 ）产出，（4 ）行动-产出关联，（5）参与者实施的控制，（6） 信息，（7 ）给定产出的收益和成本。行动者则包括关于四组变量的假设：（1）行动者带给情 境的资源；（2 ）行动者对世界状态和行动的评估；（3）行动者获取、处理、保留和使用知识 的附带效应和信息的途径；（4 ）行动者用来选择某种行动路线的过程。影响这个行动舞台的 因素包括物质条件和非物质条件，物质条件是指自然环境等，非物质条件包括社会规则，秩 序以及行动者的共同体属性。笔者认为，共同体属性，即社会资本是影响到分析问题层面的 基础，对政策过程起着非常重要的作用。 1.3 社会资本的特征分析—— 囚徒困境和经济人悖论 社会资本首先具有一些基本的资本属性：社会资本可以循环利用，可再生。由于社会资 本是一种团体资本，因此，信任和合作是这种资本的核心。作为一种道德资源，社会资本通 过信任、合作得以加强和延续。从政治学的角度来说，公民之间的信任和合作有需要有共同 的文化作为基础。共同的文化可以培育深层的价值认同，从而坚固社会资本的稳定，对国家 政治生活产生影响。另外，互利互惠的规范和公民参与的网络也是社会资本的生产、维持和 积累主要依赖的两大来源。一种有效的普遍的互利互惠规范与密集的社会交换网络相关。在 一个信任与回报成为正比例发展时，人们交换更容易进行。反过来，通过长期不断的交换也 会促进普遍的互利互惠规范的形成。这种显性或隐性的规范一方面加强了相互信任的合作， 从而增强交换双方的社会资本存量，另一方面又促进公众参与的激情，拓展相互合作的网络 范围，有利于培育经济繁荣的公民社会和增强公共政策有效运行的国家能力。 但是一个国家不可以只存在有一个巨大的公民社