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政府投资项目代建制的运作模式探讨 柏振茂 （南京市建邺区审计局 南京210017） 【摘要】本文首先说明了政府投资项目代建制的内涵、代建制相对于传统模式具有的优势，然后介绍和比较了几种典 型的代建制的运作模式，最后提出了代建制实施推广中的配套完善对策，以给相关部门提供实践参考。 【关键词】政府投资项目 政府集中代建制 公司代建制 所谓政府投资项目代建制，是指政府通过招标方式，选择 人，负责项目建设资金的筹措和建设管理，项目建成后，负责 社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管 该项目的运营管理。其弊端在于：建设项目实施过程中形成了 理和建设组织实施工作，严格控制项目规模、质量和工期，项 投资、建设、管理、使用多位一体的管理模式，这种既当“裁判 目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位根据合同 员”又当“运动员”的管理模式容易滋生腐败。 约定代行项目建设的投资主体职责。实行代建制的关键在于 （3）项目法人制管理模式。该模式是将整个项目竣工验收 用规范、公正的机制选择具有专业素质的代建单位，用经济合 前的全部建设任务通过一定的方式委托给符合项目建设要求 同以及法律手段来约束代建单位执行代建合同约定的代建任 的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模组织实施，竣工 务。对代建制的研究，有助于推动政府投资项目管理方式的改 验收合格后交付管理或使用单位。其弊端在于：这类项目多为 进和管理水平的提高，对保证政府投资项目工程质量及遏制 建设单位自建自用，受自身利益的驱动，极易造成争项目、争 腐败现象发生等都具有现实意义。 资金及超规模、超标准建设等现象的产生。 一、代建制与EPC 的区别 （4）政府部门管理模式。市财政投资的城市道路等市政工 “交钥匙”总承包（EPC），即设计—采购—施工总承包，要 程直接由政府部门负责组织建设和管理。其弊端在于：缺乏自 求总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施 我约束和有效的监督，难以及时纠正建设过程中出现的违法 工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理 违规问题。 交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责， 2． 代建制的优势。 承包商在试运行阶段还需提供技术服务。代建制与EPC 的主 （1）有利于转变政府职能，深化政府机构改革。实行代建 要区别是：代建制是对建设管理费用的承包，代建单位具有项 制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就可 目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对 以精简机构和人员，将主要精力集中到提供公共行政服务和 建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责 执行有关法律法规、维护社会公平上来。 任）；而EPC是对工程造价的整体承包，总承包商不具备项目 （2）有利于实现投资、建设、管理、使用相分离，实现责、 法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任，因而项目 权、利分明。政府投资主管部门的职能由管理转变为监督，由 使用单位即业主无法从项目建设中脱离出来。 管理具体项目转变为监督规范市场的运行。同时，由于代建单 二、政府投资项目代建制推行的必要性 位担任政府投资项目代理期业主，其以合同的形式界定了投 1． 传统的政府投资项目管理模式及弊端。 资者、建设者、管理者和使用者等各当事人的责任、权利、义 （1）建设指挥部管理模式。此模式是计划部门下达基本建 务，从而建立起约束和激励机制，因此有利于对项目的预期目 设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员， 标实行严格控制和有效约束。 组建一个临时性的基建团队，统一指挥项目的实施，待基建任 （3）有利于形成市场竞争机制，带来专业化管理的技术优 务完成后，该团队解散。其弊端在于：基建团队的成员多数缺 势，提高政府投资建设的效率。引入代建单位后，投资、建设、 乏