司法论文；通过试点与实证推进人民监督员制度建设.pdfVIP

观察与思考 PEOPLES PROCURATORIAL SEMIMONTHLY │左卫民* 通过试点与实证 推进人民监督员制度建设① 作为检察机关2003 年以来大力推进的一项制 那么，人民监督员制度到底是一种从旁的察看和督 度建设，人民监督员制度近年来方兴未艾，已载入 促，仅仅提出批评和建议以供决策参考？还是在实 官方一系列文件中。但值得注意的是，虽经数年试 务中已逐渐演变为某种程度上对决策权的行使？笔 行，这一制度在理论上仍有待深入研究，实践中当 者注意到，根据高检院关于人民监督员制度的规定 事人及普通民众对其的认知度也有待增强。笔者以 以及广安等地深化试点的做法，人民监督员独立进 为，这主要与下述因素相关。 行评议，不服检委会拟处理决定可以提起上级院复 其一，这与“问题”意识有待进一步明确相关。 核等，其比作为听证人员参加政府举行听证会的 高检院设立人民监督员制度的初衷和目的是什么， “权利”更大一些。这是否意味着人民监督员监督已 ② 沾有“权力”行使的标签？这无疑是一个关乎制度构 试图以此解决什么问题？这无疑是明确的。但在目 前与未来的试点实践中，还需要与可能解决什么问 建框架的基础性问题。对此，必须在立法层面予以 题？尚未有非常开拓的思考与举措。同时，大多数地 定位，明确人民监督员制度实质上是一种发表意见 区的一般性试点以及个别地方如四川广安等地的 的监督机制，还是一种行使国家权力的途径，以深 深化试点，在解决当初设定的具体问题方面做得怎 化制度改革， 么样，效果如何？都需要进一步探究。换言之，虽然 其三，这与人民监督员监督范围有限相关。从 该制度试图解决的问题是否得到解决、有否引发新 最高人民检察院的规定看，人民监督员制度确立了 问题在官方文件中已有所论及，但研究还远远不 “三类案件”和“五种情形”为监督范围，这个范围在 够。由此延伸，我们在“问题”意识的把握和分析上， 人民监督员制度创设之初是合理和恰当的，符合制 尚需进一步着力，特别是要考虑在宏大的政治话语 度试点的渐进性要求。但现在来看，它只涉及和适 之外抓住“问题”的本质，实现制度设计的合理性证 用于检察工作中相当有限的部分，适用的范围相当 成。 有限。以2008 年为例，当年全国检察机关共立案侦 ⑤ 其二，这与人民监督员监督的性质和内涵有待 查各种职务犯罪案件33456 件411791 人，但当年 进一步明确有关。人民监督员监督检察机关办案， 全国进入人民监督员监督程序的案件仅有 5291 ⑥ 究竟是一种建议性监督还是一种决策式监督，这需 件，占15.77%。正因为此，这一制度试点的现实意 要进一步明确。在以往研究中，笔者曾将这一问题 义有限。当然，笔者注意到，有的地方如四川广安试 ③ 点中进行了适当扩大监督范围的探索，如将被害人 定性为“权力型监督”与“权利型监督”之争。 从学 界已有的研究看，绝大部分论者主张人民监督员的 不服不批准逮捕决定、公安机关也未提请复议复核 ④ 监督属于权利型监督的范畴， 这一点与人民陪审 的非职务犯罪侦查案件，申诉人对刑事申诉复查决 员制度形成了鲜明对比。我国人民陪审员制度实质 定不服的案件以及对刑事赔偿不予确认或者不执 上是一种参审制，由公民直接参与行使审判权力。 行刑事赔偿决定的案件等都纳入了监督的范围。但 * 四川大学教授、博士生导师。 ①本文系根据作者在四川省人民检察院和西南政法大学司法研究中心联合举办的《人民监督员 制度实证研究：广安模式》项目结项会