城市规划在城市征迁行为中的角色嬗变及思考.pdfVIP

城市规划在城市征迁行为中的角色嬗变及思考 郝晋伟 【摘要】针对我国城市规划在征迁行为中被误解和诟病的事实，分别从征迁许可、征迁安置、征迁 督察和公益性项目征迁四个角度回顾并分析了城市规划在 1991 年、2001 年和2011 年三版城市征迁条例中 承担角色的嬗变过程，最后基于“程序正义”理念提出了城市规划作为征迁行为“统筹协调者”、“许可者”、 “督察者”和“公共空间保护者”的四种角色定位，并提出了具体的应对措施。 【关键词】城市规划；征迁；角色 上世纪90 年代以来，随着我国经济社会的飞速发展，加之土地、财税及住房制度的重 大变革，城市土地市场以及地方政府利用“土地”充当发展资本的愿望被充分激活，城市建 设用地在此背景下呈现高速扩张态势；而进入2000 年后，随着各地新增建设用地边际效益 的递减，城市旧区更新和改造日益成为地方政府挖掘土地潜力，获取更多经济、社会和政治 效益的“法门”。伴随这一过程，城市中的征迁行为 （包括2011 版《条例》颁布之前所称的 “拆迁”和和2011 版《条例》所称的“征收”）逐步增多，由此引发的社会矛盾也日益突出。 从2009 年成都唐福珍自焚事件，到2010 年江西宜黄自焚事件，再到2010 年末的太原强拆 命案，征迁行为引发的暴力极端事件逐渐增多，且日益成为公众日常关注的焦点。在此过程 中，伴随着暴力征迁，城市规划作为与征迁行为密切关联的政府行为，也进一步进入公众视 野，并屡屡被社会和公众所误解和诟病。 回溯历史，我国自1990 年代以来，分别于1991 年、2001 年和2011 年出台了三版关于 征迁的管理条例（以下简称《条例》），三版 《条例》的内容和表述方式充分体现了 《条例》 制定之时的经济社会发展环境和政治背景；而《城市规划法》和《城乡规划法》作为《条例》 的上位法，势必对其产生重要的影响；同时，城市规划在三版 《条例》中的地位和作用也势 必经过了不断的演变，因而有必要对城市规划在三版 《条例》中的角色嬗变进行剖析，并从 制度层面提出城市规划的应对措施，以在一定程度上缓和快速城镇化进程下城市征迁行为中 的各类社会矛盾和冲突。 1 1.三版征迁《条例》的发展历程 我国第一版《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称91 版《条例》）于1991 年6 月颁布， 当时91 版 《条例》的出台正是为了配合1990 年开始实施的《城市规划法》。《城市规划法》 规定“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”（第三十 四条）。一方面，当时我国城市正处于快速增长的初期，面临大量拆旧建新的建设行为，《城 市规划法》的如此规定也有一定合理之处；另一方面，当时我国市场经济还未充分发育，城 市建设主体仍以政府和国有单位为主，征迁行为的主体一般仅涉及政府或有政府背景的国有 单位及被征迁人，鲜有开发商参与，并不涉及公共利益和非公共利益之分，政府在其中的角 色既是“管理者”又是“实施者”，但由于当时的客观环境，利益主体间的矛盾相对较少。 到了1990 年代中期，于1990 年代初期开始推行的土地、财税及住房制度改革的效应逐 步得以显现，城市住房日益市场化；与此同时，地方政府也开始逐渐倚重“土地财政”，征 迁行为逐步增多，而征迁行为的主体也随之外延，开发商逐渐成为征迁行为中的重要主体， 同政府和被征迁人形成了复杂的利益关系，既有的征迁和建设模式已发生了重大改变，征迁 中的矛盾也日益突出。为此，国家于2001 年6 月对91 版 《条例》进行了修改，并加强了城 市规划在征迁许可中的法律效力，但01 版《条例》存在的最大问题就是对政府及规划在征 迁过程中的角色定位仍然沿袭了91 版《条例》，而当时在市场条件下政府在实际社会运行中 所承担的职能已大不同于1990 年代，政府作为“管理者”和“实施者”双重角色的定位已 不再合时宜，极易造成官商“合谋”而导致公众利益的丧失，而01 版《条例》实施的十年 间，也是征迁过程中社会矛盾不断激化和升级的时期。在实践中，91 版和01 版 《条例》对 于征迁行为合法性前提的回避直接造成城市更新实践中政府权力的膨胀（张翼，吕斌，2010）。 为此，一方面为了缓和征迁过程中的既有矛盾；另一方面为了契合新出台《物权法》的 法治精神。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011 年推出，该《条例》首次界定 了“公共利益”，并在征迁过程和补偿安置过程中更多地考