积极稳妥地构建城乡统一的建设用地市场.pdfVIP

积极稳妥地构建城乡统一的建设用地市场 中国老科协国土资源分会 郑振源 一、深刻认识构建城乡统一的建设用地市场对完善社会主义市场经济体系的重要意 义 集体土地入市试点18 年终于等来了党和政府层面的利好消息：党的十八届三中全会《公报》 和《决定》宣布：“全面深化改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起 决定性作用和更好发挥政府作用。” 《决定》明确指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系是市场在资源配置中起决定性作用 的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由 流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平 开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场”。《决定》 还说要“切实转变政府职能，…健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能…提高科学管理水平。” 因此，当前我们要深刻认识构建城乡统一的建设用地市场对于实现土地资源市场配置、提高资源 配置和利用效率、完善社会主义市场经济体制，以及发展经济的重要意义，转变计划经济的思维 定式，积极稳妥地推进城乡统一的建设用地市场建设。 二、如何构建城乡统一的建设用地市场 根据集体建设用地入市试点18 年的实践经验和农村已普遍存在的隐形土地市场的经验教训， 我认为构建城乡统一的建设用地市场，需要做好以下6 项工作： 1.明晰界定和平等保护集体土地的产权 我国的土地市场是土地用益权的交易市场，没有明晰界定、平等保护的用益权，就不能形成 真正的市场主体，也就谈不上市场经济。 《决定》所说的“集体经营性建设用地”一般解读为存量的乡镇企业用地，而一旦乡镇企业 用地入市，必然会带动其周围的农地、公共设施、公益事业用地和宅基地入市，想限制是限制不 住的。因此，“集体经营性建设用地”应理解为入市客体是经营性建设用地。 为此，需要修改《土地管理法》和《物权法》，赋予集体土地与国有土地平等的设定和处分建设用 地使用权的权利，赋予农村宅基地使用权的处分权；并按照新的法律，做好过去“违法（没有经 过政府审批）”取得的集体经营性建设用地和宅基地的清理、确权、发证工作，保证集体经营性建 设用地和宅基地在市场上与国有土地平等竞争、公平交易。 2.整顿集体经济组织的组织结构，明确集体土地入市的市场主体 集体土地入市的市场主体，在共同共有的农业生产合作社应是其社员大会或社员代表大会； 在按份共有的社区股份合作社（或公司）应是其股东大会和理事会。只有他们才有权决定建设用 地使用权是否入市，决定建设用地使用权人和宅基地使用权人是否可以转让其建设用地使用权和 宅基地使用权，村支书、村主任和经理只是其办理入市事务的委托代理人，没有集体土地入市的 决策权。 所以，在集体土地入市之前必须做好集体经济组织组织结构的整顿工作，以免出现垄断土地 交易的村头、村霸和出现类似“乌坎事件”的群体事件。 3.修改《土地管理法》，修改或重新解释《宪法》第 10 条，撤除不必要的市场准入限制 城乡统一的建设用地市场必须是开放的、竞争性的。竞争是市场机制的灵魂，没有众多的集 体土地主体入市，没有竞争，就不能形成真实反映土地稀缺程度的市场价格，不能实现市场配置。 为此，需要修改或重新解释《宪法》第10 条关于城市土地国有的条款，避免再次出现政府将县改 市、乡改镇，划一条城镇边界就把集体土地国有化的做法，以保护集体土地所有权，并使集体土 地也能参与城市建设。 需要修改《土地管理法》第43、63 条，撤除限制集体土地入市的规定；修改《土地管理法》 第62 条和相关政策，允许农户向城镇居民出租或转让宅基地使用权。 集体土地入市惟一的市场准入限制应该是，不能损害公共利益和他人利益，包括不能占用公共设 施用地，不能破坏环境等。 4.修订现行指标控制式的土地利用规划和用途管制分区规划，引导集体土地有序入市 集体土地入市不能没有规划管理和用途管制，但是按现行指标控制式的土地利用规划和土地 用途管制制度，以规划指标来确定每块土地的用途，则还是政府配置而不是市场配置。 因此，必须改革现行的规划方法，改指标控制式的规划为公众参与式的规划，引导集体土地有序 入市。必须改革现行土地用途管制制度，编制新的土地用途分区规划，制定新的土地利用管制规 则，以保护公共利益、避免出现负外部性为目的，来规制土地用途和土地利用方式。 5.进行财税制度改革，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖；改革税制，使税收成为调控土地资 源配置的有力手