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论农村土地征收中失地农民权益保护的制度重构 　　[摘 要]随着我国城镇化建设进程的推进，失地农民成为我国社会发展中长期存在而无法回避的问题，在农村土地征收中，失地农民权益的土地权益、社会保障权、就业权受损成为普遍性的问题，其根源在于农地产权制度的固有缺陷、失地农民补偿制度不合理、失地农民社会保障制度缺失，完善失地农民权益保护的制度性建构应从创新和发展农地产权制度、完善和规范征地补偿制度以及完善失地农民的社会保障制度入手。 　　[关键词]土地征收；失地农民；权益保护；制度构建 　　[中图分类号]F301 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）11 ― 0092 ― 03 　　① 参见王景新：《现代化进程中的农地制度及其利益格局重构》，中国经济出版社2005年版，第35-38页。 　　② 根据2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，2013年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人，参加失业保险人数达16417万人，参加城镇基本医疗保险人数达57073万人，参加生育保险人数达16392万人。 　　[收稿日期]2014 ― 09 ― 23 　　[基金项目]湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题（编号：1011310B）；湖南省省情与决策咨询课题（编号：2012 　　ZZ34）。 　　[作者简介]杨炼（1977―），男，湖南常德人。副教授，研究方向：法理学。 　　近年来，我国城镇化建设步骤的加速推进，导致越来越多的农村集体土地被征收，失地农民的数量越来越多，失地农民成为我国社会发展中长期存在而无法回避的问题。他们主动或者被动的离开了土地，在农民和非农民之间徘徊，其身份的认同呈现出代际差异。探讨失地农民权益受损的现状及其完善措施，对维护失地农民的合法权益，促进农村社会的稳定发展具有重要意义。 　　一、农村土地征收中失地农民权益受损的现状审视 　　（一）土地权益受损 　　在市场经济条件下，农民的土地权益构成了农民财产权的重要组成部分。整体看，农民土地权益是以承包经营权为核心的“权利束”，是围绕土地所产生的一系列权利的总称，形成了层次分明、结构有序的一束权利①，根据法律规定，失地农民所享有的土地权益包括集体土地所有权，由农民“共同所有”或者“联合所有”；土地承包经营权，其性质是物权；农村宅基地使用权，具有可转让性和继承性；农村自留地和自留山的使用权；邻地利用权、地役权等其他权利。土地是财富之母，农民所取得的以承包经营权为核心的土地权益，其财产属性透过《物权法》和《农村土地承包法》已经清楚地作出了规定，立法的规定为土地流转提供了合法性前提，为维护失地农民的土地利益提供了法律基础。随着土地资源的短缺，农民土地的财产权利属性将越来越凸显，土地成为他们重要的财产资源。 　　（二） 社会保障权益缺失 　　对农民而言，土地承载着重要的社会保障功能，是安身立命之本。当前我国农村实行的是家庭保障与集体救助相结合的社会保障制度，在多数地区，农民的养老、医疗、最低生活保障体系并没有建立起来，农民缺乏城市居民相对完善的社会保障制度②，游离于我国社会保障体系之外，即使在某些地区进行的试点，也与城市居民相比存在极大差距。2009年我国开始试点推行新型农村养老保险，为未参加城镇职工基本养老保险的农村老人提供基本生活保障，但其覆盖面较窄，保障水平不高，所承担的保障功能有限。农民只能将土地作为社会保障的主要手段，甚至是生养死葬的依靠。特别是对农村农民的老年群体和中年群体而言，土地的重要性是不言而喻的，土地不仅是农民最主要的经济来源，也成为承担农民社会保障的主要经济基础。 　　（三） 就业权益保障不完善 　　失地农民要融入社会发展的大潮，而不是游离于社会之外，必须要通过一定方式成为社会的有机组成部分，参与和分享社会的进步发展所带来的财富和利益。而就业则是失地农民融入社会的最重要方式之一，因而，对失地农民而言，就业权就具有极其重要的意义。就业权是公民所享有的一项重要权益，为各国宪法和部门法律所确认和保护，在国际社会和国际组织也得到确认。对失地农民而言，享有就业权不仅是他们满足自己基本物质需求的重要保障，同时也为他们的自由而全面发展提供了前提条件，在失去赖以生存的土地后，相对于农民和农民工群体，失地农民处于一个更尴尬、更弱势的群体地位。他们失去了土地，却又难以融入城市生活，他们之中很大一部分人没有技能、文化偏低，很难在现行的市场化的劳动就业机制中获得生存性的安排，始终处于劳动力市场边缘，其就业权受到很大影响。①土地蕴含着农民的就业权，当他们失去土地时，他们承受着市场经济带来的风险，由此，政府负有保障失地农民就业权的不可推卸的责任。 　　二、农村土地征收中失地农民权益受损的根源探析 　　（一）农地