生态补偿制度的建立——以《环保法》的修改为视角.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 生态补偿制度的建立—— 以《环保法》的修改为视角 高巧萍 （福州大学法学院，350002 ） 摘要：生态补偿作为环境保护的重要手段之一，在经济迅速发展、环境污染生态破坏日益严重的今天， 显得尤为重要。而我国并没有生态补偿方面的专门立法，有关生态补偿的立法多散见于各种单行法规、 政策之中，过于简单随意，可操作性差。故本文以《环保法》的修改为出发点，分析了在我国建立生态 补偿制度的紧迫性以及我国现行生态补偿制度的缺失，希望从立法角度出发，建立一个合理的生态补偿 法律体系。 关键词：生态补偿制度；环保法修改；生态补偿法律体系 有人将1989年的《环保法》称为超期服役的老制度，在我看来相当形象贴切。摆在立法者面前 的现实是——环保法的规定与现实情况的严重脱节。伴随着环境污染与生态破坏的日益严重，修法 的呼声日益高涨，对《环保法》进行修改迫在眉睫。但是同时又面临了很多现实课题，由于环境法 学这门学科的特性，其理论分歧较大，同时将这些体制和机制真正落实到实践的难度也是一个大问 题。有些人甚至说环境法学家其实就是那么一批幻想家，她们总是在幻想着世外桃园、幻想着世间 万物平等，而如今物欲横流的社会，她们的设想都如海市蜃楼。由于考虑到理论与实践上的因素， 故尽管2011年初全国人大常委会决定将《环保法》的修改作为2011年的立法工作对其进行修改，但 将总目标定为“有限修改” 。①而对于是改还是废、如何修改等一系列问题，众多法学家也是众说纷 纭。有人认为有了那些关于环境资源方面的单行法律法规即可，无需再有《环保法》；有人认为《环 保法》必须存在，只是应当对其进行修改，对其立法目的进行重新定位，在完善现有的相关制度如 环境影响评价制度、“三同时”制度、许可制度等的基础上，增加如环境公益诉讼制度、生态效益补 ② 偿制度、环境税收制度等 ；有人认为应当重新设定我国环境保护法的基本理念与基本原则，同时 要建立健全监督管理体制、纠纷解决机制，实现纠纷解决机制的多元化等等。总之对于《环保法》 的修改是势在必行，但是如何在“有限”修改的范围内实现“有效” 的修改，是环境法学家最为关注的。 而自然资源和环境是经济和社会发展必不可少的物质条件，故其状况直接关系到我国经济能否实现 更快更好更持续的发展。在整个国民经济建设过程中，区域性经济利益往往与整体生态利益是相冲 突对立的，因此，建立生态补偿制度是发展区域经济利益与保护整体生态利益之间实现最佳平衡状 态的必然选择。而我国关于生态补偿制度的法律规定仅散见于一些资源保护单行法的个别法条，对 于补偿的主体、形式、额度确定等方面缺乏具体的可操作性的规定。2010年4月26号，国家发改委 牵头启动《生态补偿体例》的起草，这意味着我国生态补偿制度在经历了漫长的讨论与摸索后终于 进入到立法准备阶段。而《环保法》作为我国环境保护的基本法，应当对环境保护的相关原则、制 度等进行相对原则性的总的规定。故在这次《环保法》修改之际，有必要将生态补偿制度明确增加 到《环保法》关于基本制度的规定当中，并对其做总体性的初步规定。 一、生态补偿制度的概述 （一）生态补偿的相关内容简介 “生态补偿”一词其实最先是在自然科学领域以“生态系统服务”这个概念被提出，并在全球范围 内引起广泛的关注，而后国际、国内众多学者围绕着各种“生态系统服务”功能进行多种形式的生态 系统服务功能的补偿政策与制度创新，并将此简称为“生态补偿” 。其实目前学界对“生态补偿”一词 ③ 还尚未形成一致的见解，国内不同的学者也纷纷从不同视角与层面对“生态补偿” 的内涵进行探讨 。 而国内学术界的纷纷探讨、众说纷纭，正是“生态补偿”及其相关制度能够更加迅速建立、发展、完 善的助力。对于“生态补偿” 的概念，本文采用国际上通用的“生态补偿”含义，即所谓生态补偿，是 指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。其实我们可以对这个定义进 行分析得出：（1）生态补偿的目的——是为了更好的落实可持续发展战略，恢复、维持和增强生 态系统的生态功能，使得整