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浅议禁止闲置建设用地的法律规定919 浅议禁止闲置建设用地的法律规定 云南刘胡乐律师事务所 刘 峰 内容提要：本文旨在对现有法律法规关于禁止土地闲王的惩罚性规定进行分析，在指出 禁止土地闲置的合理性及重要意义的同时，提出规定中的不周延之处以及某些情况下无偿收 回土地的欠合理之处。文章从土地出让合同的合同属性、行政属性出发，指出土地出让合同 既具有民事合同的私法属性，又具有行政管理、实现城市规划的公法属性．从私法的角度， 对闲王土地的收回应当予以合理补偿，而从公法的角度，应当在必要时对被收回闲置土地的 原权利主体辅以行政处罚。根据行政法的原则，如何实现无过错不处罚以及有过错时。罚当 其过”是本文提出的重要问题．文章依据公正合理的行政法律原则，提出了对禁止土地闲置 法律规定予以完善的意见． 关键词：建设用地无偿收回补偿 一、引盲 土地对于任何一个国家都是重要的资源，土地法律是所有国家法律体系的重要组成部分， 禁止土地的闲置浪费是世界多数国家立法的通行做法。我国现行法律法规针对房地产开发企 业闲置建设用地，规定在符合一定条件的情况下由政府强制无偿收回，禁止闲置土地对实现 土地功能和促进社会发展具有重要意义，但从行政法基本原则的角度予以考量，现行强制无 偿收回的规定仍有不尽完善之处，本文对此问题加以初步探讨分析． =、我国禁止在建设开发领域闲置±地的现行法律规定 禁止闲置建设用地是我国土地管理的基本原则，清理闲置土地是其中的重要举措，这对 于实现土地价值，杜绝土地资源的浪费具有重要意义。当前土地闲置的情况主要发生在房地 产开发建设领域，国家利用行政权力强制收回房地产开发项目闲置建设用地是清理闲置土地 的重要工作内容．我国土地、房地产方面的法律法规对于禁止闲置土地作了较为详尽的规定。 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定：。未 按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正， 并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚．” 《中华人民共和国土地管理法第三十七条第二款规定。。在城市规划区范围内，以出让 方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法 的有关规定办理。” 《中华人民共和国城市房地产管理法第二十六条规定：。以出让方式取得土地使用权进 920第四届西部律师发展论坛(内蒙古)论文集 行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超 过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分 之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是，因不可抗力 或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。” 另外，《城市房地产开发经营管理条例》也作出了类似规定。 根据以上规定，国家对于闲置土地满两年，但不具有不可抗力、政府行为以及动工开发 必需的前期工作造成动工开发延迟等法定事由的，有权决定无偿收回建设用地使用权。房地 产管理法有关规定中的但书，规定了不适用强制收回的几种情形．然而，但书内容。动工开 发必需的前期工作造成动工延迟一的规定语义较模糊，在实际操作中难以把握。 三、禁止闲置±地的合理性和必要性 因为土地资源紧缺，实行最严格的土地制度是我国的基本国策。对符合强制收回条件的 房地产开发企业闲置土地予以收回具有当然的合理性，是一项必须坚持的法律制度．禁止国 家建设用地的闲置，对建设开发企业依法取得但不依据土地出让合同的约定依法开发的土地 使用权予以强制收回符合公共利益的需要． 首先，严格限制建设用地闲置是实现城乡规划管理的基本要求。行政机关通过加强实施 城乡规划管理，达到协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续 发展的立法目的。规划方案是房地产开发企业取得建设用地使用权的重要依据之一，对于房 地产开发企业具有法律约束力。如果房地产开发企业非因法定事由闲置土地，必然造成城乡 规划的局部破坏，使规划目的不能实现。对符合条件的闲置土地强制收回，是实施城乡规划 的要求，对于维护规划的权威性和严肃性，具有重要意义。 其次，禁止闲置土地是促进经济发展，打击不法囤地和市场投机行为的必然要求．土地 是当