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建设用地使用权有偿出让制度的发展与完善 任国华 (建瓯市国土资源局，建瓯，353100) 摘要：本文从我国国有土地使用制度人手．阐述了国有建设用地使用权有偿出让制度的形成和发展历程，分析了我国国有 建设用地使用权出让市场存在体制不畅、机制不足和立法滞后同题，提出了完善国有建设用地管理体制、市场机制和法制 的建议．以期达到促进社会主义市场经济健康发展的目的． 关键词：建设用地使用权出让完善 引 言 土地是国家重要的自然资源和人类生产的最基本要素，是一切财富的源泉。我国实行土地的社会主义公有 有制、土地所有权和使用权分离行使制度和严格的土地用途管制制度。土地的两权分离源于农村的联产承包责 任制的确立和发展，由此极大地激发了农民的生产积极性；集体农用地所有权和使用权分离为国有建设用地使用 权改革提供了有益的借鉴和动力。改革开发30年来，以阶段性和渐进性为特征的国有建设用地使用权的市场配 置体系已经基本形成，为社会主义市场经济的发展提供了有力的用地保障；但也存在体制不畅、机制不足和立法 滞后等问题，影响了建设用地使用权出让市场的健康发展。本文试就我国国有建设用地使用权有偿出让的发展 历程作一探析，以期完善土地市场制度，促进社会主义市场经济的顺利发展。 一、国有建设用地有偿出让法律制度的确立与发展。 在改革开放之前，我国国有土地的使用实行行政划拨供地制度，体现了无偿性，无期限使用性和无流动性的 计划经济特征。一方面存在盲目供地，土地配置不合理；另一方面，又存在着土地低效利用，闲置浪费土地严重， 国家土地所有权在经济上得不到体现的弊端。 的《中外合资经营企业法》规定，“如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳 使用费”。1980年7月26日，国务院发布的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》进一步规定，。中外合营企 业用地，不论是新征土地，还是利用原来企业的场地，都应计收场地使用费”。1982年1月1El施行的《深圳经济 特区土地管理暂行规定》，作出了在特区兴办的所有企业、事业单位要分别按不同用途不同地区的土地使用费标 准缴付土地使用费的规定。从而改变了我国土地无偿使用的情况，拉开了城镇土地使用制度改革的序幕。 1987年9月9日、9月29El、12月1El，深圳市分别以协议、公开招标和公开拍卖的方式，出让了三宗国有土 地使用权，开全国市场配置土地资源之先河；1988年4月12El，全国人大对《中华人民共和国宪法》进行了修改， 删除了土地不得出租的内容；1988年12月29日全国人大常委会根据《中华人民共和国宪法》修正案对《中华人民 共和国土地管理法》进行了第一次修正，提出国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让，并规定国家依法 实行国有土地有偿使用制度。由此奠定了我国土地管理制度市场化改革和国有土地资源有偿使用的基础。 华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，细化了《土地管理法》规定的国有土地有偿使用制度， 确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，明确规定国有土地使用权的出让可以采取协议、招标、拍卖 方式；并对划拨土地使用权处置作出了法律安排，从而构建了中国国有土地市场的法律基础框架。 1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》明确规定，“国家依法实行国有土地有偿、有限 期使用制度”。1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》第2条第5款、第54条等进一步明确规定，“国家 依法实行国有土地有偿使用制度，但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”；“建设单位使用 国有土地应当以出让等有偿使用方式取得”。从而为土地市场的形成和发展提供了充分、具体的法律依据。 】87 但我国在这一时期的土地有偿使用方式中，主要是采取协议出让的方式供地，较少采取招标、拍卖等公开竞 价方式，并实行划拨土地与有偿使用并存的供地方式。 3、8年培育，国有建设用地使用权出让的市场机制渐趋规范(2001年至今)。国有建设用地协议出让存在很 强的人为操纵可能性，让行政权力从富有诱惑力的利益空间中退出，发挥市场机制在土地资源配置的基础性作 用，是土地使用制度改革的根本目标。 2001年4月30日，国务院发出《关于加强土地资产管理的通知》，要求严格实行国有土地有偿使用