自治与官治从地方自治改革看清朝的灭亡.pdfVIP

广东社会科学 2014年第6期 “自治”与 “官治： 从地方 自治改革看清朝的灭亡 颜 军 [提 要]地方自治是晚清民间吁求之一，立宪派、革命派将其视为民主建设的基础。新政开始后， 清政府将地方自治纳入改革范畴，对如何改革，各级官员有不同看法。为稳步推进，清政府在天津进 行了自治实验。在此基础上，推出地方 自治的最终方案，其实质，就是在官方监督下，建立分权制衡 式的 自治组织，并在不影响官方税收的前提下，筹集资金开展地方建设。这种 “官治”色彩浓厚的 “自治”方案，激化 了社会矛盾，成为清朝灭亡的诱 因。 [关键词]地方自治 官治 专制 清末新政 [中图分类号]K265．9 [文献标识码]A [文章编号]1000—114X (2014)06—0131—09 对传统中国是否存在专制政体，学术界曾有过争论④，但就清朝而言， “专制”则是统治者 明确强调的②。那么，在中国近代的历史变迁中，面对民间的民主诉求，推崇专制的清朝政府是 如何应对的呢?这是一个值得研究的问题。 1901年，为救亡图存，清政府开始了新政改革，范围之广、力度之大，前所未有，而地方 自治是其中的重要内容，截至清朝灭亡，清政府推行了一系列地方 自治改革举措，掀起 了一场声 势颇大的基层社会改造运动，使当时民间社会的发展出现了新气象。 对清末专制政权推行的地方 自治改革，学界有不同看法，有认为它带有浓厚官办色彩的⑧， 也有认为它反映了清末专制集权的空前削弱④。那么，清末地方 自治改革到底呈什么取向?对此 问题的考察，有助于我们了解清朝灭亡的原因。 一 、 民间社会对地方 自治的吁求 地方 自治是近代欧美资产阶级革命后确立的一项政治制度，它指在法律规定的范围内，地方 ；I：本文系中国人民大学科学研究基金 (中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目 “地方 自治与清末变 革”(项 目号 10XNB029)的阶段性成果。 131 民众有权通过选举组织机构，管理地方事务。作为近代民主革命的成果，地方 自治反映了自由、 平等理念在政治管理上的要求，极大调动了人们参政的热情，对推动社会 、国家的发展产生了重 要影响。 地方 自治制度形成后，便开始在世界各地传播。由于文化背景、政治条件不同，地方 自治出 现了不同的模式。H本学者村松歧夫根据中央政府和地方政府分权程度的差异，将近代以来形成 的地方 自治制度分成 “政治式分权”、 “行政式分权”和 “行政式转让”三种类型 ，其中， “政 治式分权”式的民主性最强，“行政式转让”式的最弱。 鸦片战争后，地方 自治也开始被中国人所认知，在清政府推行地方 自治前，当时社会各群体 已经积极呼吁实施地方 自治。概括起来 ，主要有两种诉求，一种以君主立宪为 目标，一种以民主 共和为 目标。前者以康有为、梁启超等维新派 (立宪派)为代表，后者以孙中山为首的革命党 人为代表。两者虽然在政治 目标上存在差异，但都主张地方民众全面参与地方政治。如维新派认 为，中国在近代的衰败，根本上是由于清朝的政治体制造成的，固有的体制，不但民众无权参 政，即便体制内，也是上下隔绝，国家政治 “惟政府一二人任之，虽圣人亦有不周者矣”。与此 相比，欧美国家，包括 日本，“人人有议政之权，人人有忧国之责”，特别是这些国家实行地方 自治，“举国之公民，各竭其力，尽其智，自治其乡邑”，为民众参政提供了良好的渠道。因此， 中国要振兴，首要的任务就是仿效西方体制，进行政治改革，在他们看来，地方 自治则是一条捷 径 。 维新派认为，中国自古就有 自治的传统，因此，在中国进行地方 自治建设，是 “因业而非 创业”的 “至易行之事”，④但中国传统的自治存在不少弊端，如 “国家未为定制，而议员局长 不由民举，故时有世家巨绅盘踞武断之弊，而小民尚蒙压制愚抑之害而不得伸”。⑧为此，他们提 出了不少改造方案，其中以康有为提出的 “公民自治”最有代表性。他建议，为激发民气，只 要达到一定标