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工程担保制度的发展和 现实意义 四川省川科投担保有限公司总经理 陈 宏 工程担保在国外有着上百年的历史。以美国为例，1894年，美国 联邦政府正式认同了公共保证担保制度，即以专业保证担保公司取代银 行及个人担保。同年，美国国会通过了《赫德法案》，该法案要求，为 降低工程风险，所有公共工程必须得到保证担保，从而使工程保证担保 业的行为规范化、制度化。这样，保证担保业生存与发展的基础便形 成了。 一、我国工程担保的发展背景 在我国，改革开放以来中国建筑业引入了竞争性的招投标制度，在 建设项目的投资方与建设方之间建立起了承发包合同关系，这些改革措 施极大地提高了中国建筑业的市场化水平，对于提高建筑业的生产率、 满足我们经济增长和人民生活水平日益提高不断产生的对建筑业新的要 求都发挥了积极的作用。 然而在长期的计划经济体制的影响下，合同履约意识不强、合同管 理水平低下、对合同履约中的风险缺乏规避手段等问题在中国建筑业市 场中极为普遍，直接影响了建设项目的投资控制、进度控制和质量控 制，导致丁程合同纠纷频繁、建筑业竞争无序。近来，一些地方出现了 严重的工程质量事故，工程款拖欠问题也积重难返。工程质量问题危害 了中国建筑业的信誉和整体形象；工程款拖欠问题则直接危害中国建筑 业的现实生存。这两大问题交织在一起，并且相互加剧，已经成为了危 一5：53— 2006中国担保论坛 害中国建筑业发展的两大毒瘤。而这些问题归根到底，都与合同履约不 良有着密切的关系。 当前中国建筑市场中之所以存在着严重的合同履约不良现象，是因 为中国建筑业市场在市场经济建设过程中，原有的市场信号机制已经失 灵，而又缺乏新的信号机制，建筑市场中存在着严重的信息不对称现 象。市场信号机制失灵是当前中国建筑业的制度缺陷，要扭转这一局 面，就需要借鉴和运用一些在市场经济环境中行之有效的信用工具，从 而完善市场机制。 在市场经济发达的国家，工程保证担保作为一种信用工具被广泛地 运用于工程建设承发包中。具有到海外承包经历的中国建筑企业都与工 程保证担保的问题打过交道。没有担保，就没有了通往海外建筑市场的 通行证。 二、我国工程担保的发展 (一)探索阶段 1996年，国务院颁布《质量振兴纲要》，提出要建立新型的质量保 证监督机制。1997年2月，国家经贸委、建设部等部委联合举办“贯 彻《质量振兴纲要》高层研讨会”，专题研究建立工程质量保证体系。 同年11月，建设部组织中国建筑业风险管理考察团赴美国访问，并翻 译了美国工程保证担保制度的大量相关资料。认为“借鉴美国工程保证 担保，对于推动我国建设工程质量保证监督机制的建立，具有很大的意 义”。1998年5月，建设部发出“关于一九九八年建设事业体制改革工 作要点”的文件，明确提出“逐步建立健全工程索赔制度和担保制 度”；“在有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、 质量保证担保的试点”。 。 1999年，建设部《关于深化建设市场改革的若干意见》提出，要 将建立以工程保证担保为主要内容的工程风险管理制度作为我国今后改 革政府监督管理建设活动方式、以经济手段强化工程质最管理的重要措 施。同时指出可以先实行投标保证担保、业主支付保证担保、承包商履 约保证担保和质量保证担保等工程保证担保制度。同年，国务院办公厅 一§鲜一 颁发了《关于加强基础设施工程质量管理的通知》。《通知》第10条明 确规定：“各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。 违约方要承担相应的法律责任。”2000年全国建设工作会议把实行工程 保证担保制度作为“十五”期问的一项重点工作，要求该工作在“十 五”期间有重大进展。 (二)试点阶段 1998年10月26日，北京市城乡建设委员会公布了关于进一步加强 工程招标投标管理的若干规定，提出“从1999年起逐步推行发包付款 保函制和承包履约保函制，并将其纳入招标的程序管理。”1999年，北 京市政府颁布施行了《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》。其中 第9条规定：“政府投资建设项目必须实行合同管理制。其设计、施工、 采购和工程监理要依法订立合同，各类合同都要有明确的质量要求、履 约担保和违约处罚条款。”这