环境风险防范法律制度建构基本问题研究.pdfVIP

2008 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 环境风险防范需要纳入法律规范的框架方能发挥制度效用，扭转日益严重的环境问题。环境风险防 范法律制度建构的首要问题就是对环境风险防范的内涵进行法律上的规范化界定。 法律制度意义上的风险防范与环境科学中的风险防范不同。在环境科学中，环境风险防范是严格依 据现有科技对环境安全问题进行预测，遇有产生潜在环境问题的巨大风险即采取相应的预防措施。这里 对环境风险的预测是单纯依据科学手段和标准得出的。法律制度意义上的风险防范与此不同，它以环境 科学中的风险防范为基本依据，以法律的规范要求为准则，使得环境风险防范既建立在科学技术之上， 又合理限定于人类社会之中。法律制度意义上的风险防范是对环境科学风险防范的制度化规范与补足。 “在环境科学对环境问题的认识存在不确定性和需要做出决策的情况下，风险防范原则的适用就成为必 要，可以填补因科学不确定性带来的缺憾。”3环境风险防范制度建构的关键就是如何统筹协调环境科学 与制度规范之间的关系，实现环境风险防范制度对环境风险问题的合理解决。 环境风险防范的法律界定应当包含三个基本层面。综合环境风险防范的环境科学基础和制度规范要 求，法律制度意义上的环境风险防范应当包含三个基本层面：一是环境风险防范与环境损害预防不同。 环境风险防范为应对科学不确定性导致的潜在环境问题而产生，其关注的焦点是环境风险这一有别于现 有制度规范的特殊利益和调整对象。二是作为调整对象的环境风险具有特定的涵义。法律制度意义上的 环境风险并非所有的环境风险，而是特指存在环境损害的可能性，并且一旦发生不可扭转、影响重大。 作为调整对象的环境风险主要包括对人身健康和环境安全影响重大的新技术的开发利用和相关产品的 生产、运输、销售和使用，如转基因技术、化工技术和核能技术等。4三是作为环境风险防范对象的风 险不仅包括环境污染的风险，还包括生态系统破坏的风险，后者所占的比重甚至更大，更需要法律制度 的有力回应。 二、环境风险防范制度化的责难与辩解 环境风险防范作用的发挥需要借助于制度化的途径实现。基于环境风险防范在科学依据、比例适应、 制度设计等方面可能存在的问题，环境风险防范的制度化进程屡遭质疑，影响了制度建立或制度作用的 有效发挥。理性认识并分析对环境风险防范制度化的种种责难，提出辩解意见和应对之道，无疑是制度 建构面临的又一基本问题。 （一）环境风险防范制度化遭遇的责难 环境风险防范制度化进程遭遇的责难既是对环境风险防范制度化的误读，同时也对环境风险防范制 度建构提出了要求，应当正确认识和理性对待。 责难之一：环境风险防范制度将对法治原则产生冲击。环境风险防范制度的核心问题是以制度措施 应对环境风险的挑战。具体说来，就是通过法律制度安排环境风险中利益各方的权利和义务，以此填补 科学不确定性带来的决策不能之缺陷。可以说，环境风险防范制度的主要问题就在于如何在人为不确定 性的状态下做出科学合理的决定。环境风险防范的这一特点意味着对传统法治原则的强烈冲击。一方面， 环境风险防范制度“决策于未知之中” 的要求与法律依据的确定性和稳定性之间存在紧张关系，可能会对 现有的法律秩序造成破坏；另一方面，环境风险防范制度对政府部门的行为尺度进行了模糊性许可，如 何判定政府行为的合法性，如何划定政府职责与权力边界的关系都将成为困难，处理失当将会侵蚀基础 性的法治精神和原则。 责难之二：环境风险防范制度缺乏科学依据的支撑，难以产生预期的效果。环境风险防范制度的规 制对象是环境风险，即依据现有科学技术难以确切判定有无的潜在环境问题。质疑者认为，环境风险防 范制度是在科学不确定的前提下发挥作用的，但这种避免环境风险的制度设计是否会造成其他方面的更 大的风险也无法准确判定，所以环境风险防范本身的合理性就值得怀疑。况且，“这种人为的不确定状 况不只是知识基础不完全的结果，更多更好的知识往往意味着更多的不确定性，”5环境风险防范制度在 依据方面存在难以解决的问题，制度设计的预期效果将会大打折扣，甚至与制度设计的初衷截然背离。 责难之三：环境风险防范制度的界限难以明确界定，会不适当地阻碍社会的进步与发展。环境风险 防范制度将对环境问题的预防提前到环境风险阶段，能够为环境安全和人类健康提供更加有力的保护。 3 唐双娥著：《环境法风险防范原则研究——法律与科学的对话》，高等教育出版社2004 年版，第 195 页。 4 参见罗大平：《环境风险评价法律制度研究》，载王树义主编：《环境法系列专题研究》（第二辑），科学出版社2006 年 版，第 183 页。 5 参见[德]乌尔里