中国乡镇负债及研究.pdf

论文摘要 乡镇政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中 的基层行政机关。乡镇负债早己成为全国农村面临的一个突出的政治 经济问题。自20世纪90年代以来，乡镇基层政权债务问题越来越突 出、恶化。在严重的债务压迫下；许多乡镇开始减少农村公共品供应， 增加对农民的税费征收，财政收支矛盾曰益尖锐，形成严重的债务危 机。巨额债务使乡镇财政运行困难重重，举步维艰，成为破产财政。 这种状况严重影响到农村的经济发展和社会稳定，成为“三农”问题 的重要组成部分。 本文先从概念入手界定什么是乡镇债务。指出了我国乡镇负债的 规模、资金来源、借款用途以及乡镇负债的特点和负面影响：第一， 影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险；第二，严重的 乡镇债务已引发了大量的社会矛盾，并继续成为影响社会稳定的重要 隐患；第三，巨额债务会进一步加重农民负担，影响农村税费改革的 顺利进行；第四，乡镇政府债务违约率高，负作用大；第五，乡镇债 务甚至造成政府行为的合法性下降，出现局部治理危机。 乡镇债务彤成的原因多种多样，客观分析起来，乡镇债务形成的 原因多种多样，既有经济发展缓慢导致乡镇财源不足，也有开支的随 意性和不规范导致浪费严重；既有工资、教育、道路、水利建设和加 薪等刚性财政支出过大，也有财政管理体制方面财权和事权的不对称 留下的缺口；既有投资决策失误背上包袱及其他历史遗留问题，也有 乡镇机构臃肿、冗员过多增加开支的因素。但从深层次上看，乡镇负 债原因有： 首先是行政体制上原因。乡镇政府的职权涵盖面十分宽泛，同时 与上级政府的职权有较多的重叠之处，使得确立于这些职权基础之上 的乡镇政府职能范围相当广泛，而且与上级各级政府界限不清。以致 于乡镇政府与上级各级政府之间生产或提供农村公共品的责任不明， 乡镇政府承担了不少并不属于自身的生产或提供农村公共品的责任， 加大了乡镇政府支出压力，给乡镇负债的产生制造了客观条件。政府 自上而下的压力型行政模式导致最基层的乡镇政府只对上层政府负 责而不是对百姓负责。乡镇政府处于政治体系的最基层，无论是其本 身的体制功能还是其自身的资源能力都只应该进行最基本的社会事 务管理。而事实上乡镇政府的目标定位天然承继了中央政府的目标追 求，以经济建设为中心确保主流意识形态的长期稳定。由于乡镇本身 没有这样的财力，于是利用其自身“不受关注’的自主权进行自我扩 张和资源掠夺就成为当然选择，在全能政府格局尚未改变的情况下， 政府发展经济的行政推动直接干预，排斥了社会经济组织的自主发展 和市场经营，扩大了资源浪费和投资失误。(i)目标考核造成的外在 压迫，实行经济发展的目标管理，内容具体各类无微不至的量化指标， 又普遍建立目标管理责任制，将经济发展的具体目标与基层干部的能 力大小、政绩考核、任免使用挂钩，形成一种压力型体制。干部为了 出政绩，上项目、搞建设，必然使乡镇则政的负担不断加重。达标升 级工程实行“上级下指标、下级出资金”的方式，乡镇“举债达标”； 农业生产性综合项目实行资金“配盘制”，乡镇“举债配套”；超越经 济能力搞基础设旌和小城镇建设，只有“举债垫支”；为了实现上级 税收任务，乡镇“举债缴税”。 (2)不顾代价地开展横向竞争。现行 体制下经济发展和地方既得利益的自接关系，各乡镇政府都非常强调 本地的经济利益，为此甚至不惜牺牲应有的财政收入，地方既得利益 与社会环境资源，造成过度竞争，也由此导致财政收入的下降与负债 的上升。(3)多种形式的对上竞争。地方政府的向上争权通常都是为 了谋求经济发展，与上级政府的目标取向具有同质性，往往得到上级 的默认宽容。诸如开发区的权限，国家贷款规模，财政收入留成比例 等，都是争权对象。这种目标虽有合理一面，但是同时也放大了地方 政府的区域分割，阻碍了资源要素的自由流动和合理配置，增大了社 会发展运行的成本。 其次是财政体制上的原因。农村财政体制是关于乡镇收支和分配 活动或乡镇政府经济活动的组织结构及其制度体系。通过建立农村财 政体制，一方面获取乡镇政府为生产或提供农村公共品的必要收入； 另一方面抑制政府特别是乡镇政府的代理成本扩张，从而保障政府有 效地生产或提供公共品，这已是现代社会国家的惯例。 分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国家广泛采用。 分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分 税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分 税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府