南京国民政府救灾体制的分析（1927—1937）.pdf

南京国民政府救灾体制研究(1927—1937) (摘要) 南京国民政府时期是一个重大自然灾害频发的时期。对灾民的救济成了政府 的一项重要工作，因此政府救灾体制的构建显得尤为重要。本文选取1927—1937 年南京国民政府的救灾体制为研究对象，先根据救灾体制的构成要素，对救灾行 政机构的设置、救灾措施和方法及其运作情况做了一考察。然后分析南京国民 政府在其救灾体制构建过程中的利与弊，并进一步结合当时的国际国内大背景分 析影响其救灾体制发挥效果的原因。 全文共分五章。第一章主要考察国民政府所设专门救灾机构和临时机构的组 织情况及其职能，并对与救灾有密切关系的其它部门加以介绍。设立专门救灾机 构并辅之以临时机构是南京国民政府救灾体制近代化的一个重要表现。 第二章主要是救灾前的预备措施，内容包括勘报灾情、筹集赈款、采购运输 赈品和查赈。勘报灾情，大体继承了清以来的程序，但也出现了一些新特点，如 勘灾内容全面化、报灾对象多元化、勘报方式现代化等。在筹集赈款方面，最大 特点是途径的多元化。其方式包括救灾准备金、发行公债、公务员捐俸助赈、举 借外债、募集赈款等。尤其是救灾储备金的设立，改以往的消极筹款救灾为积极 备款防灾，这在救灾史上无疑是一大创举。 第三章为救灾实施办法。内容包括急赈、工赈、农赈和卫生防疫。急赈方法 大体还是因袭前代，如散放赈款赈品、设置粥厂、设立收容所、粮食调配和举办 小型工赈等。工赈以其积极的救济作用，被视为最有效的救灾方式之一，受到极 大重视，尤其是在救济1931年江淮水灾时，政府的投入以及工赈的规模都是空 前的。1931年江淮水灾救济中，农赈被首次运用到救灾中，它化消耗的赈济为 生产建设的赈济，在消极的救济中，寓积极建设之意。农赈的创设体现了南京国 民政府时期救灾方法的不断完善。在救灾中重视卫生防疫，设立专门的救灾部门， 又是国民政府在救灾体制构建中的一大进步。本章主要选取了1931年江淮水灾、 1933年黄河水灾、1934年全国大旱灾和1935年山东黄河水灾等实例，试图把制 度、法规与实效结合起来进行研究，一方面看制度、法规如何促进救灾事业的发 展，另一方面以实际运作来检验救灾制度、法规的缺陷与不足。 第四章主要是评价南京国民政府时期的救灾体制。这一时期的救灾体制出现 了有别于以往的近代化趋势，首先是法律法规不断健全，这为救灾体制的构建提 供了法律保障。其次是救灾行政机构进一步完善，如设立专门救灾机构并辅之以 临时机构，改革水利机构等。设立救灾准备金、广泛的救灾总动员以及农赈的创 设都是救灾方法近代化的重要表现。但是其救灾体制也存在着诸多问题。如在机 构设置中职责不明，权属不一，一些具体的救灾措施如赈款的调度、查赈人员的 安排等方面存在弊端，救灾机构行政效率低下等。 第五章主要是分析影响国民政府救灾体制发挥效果的原因。南京国民政府的 救灾体制是在一个“无年不灾”、政府财力不足、人民生活水平低下这样一个大 环境中一步步构建的。虽然国民政府曾努力构建这一救灾体制，但另一方面，地 方官员又在直接或间接地阻碍这一体制的构建，如砍伐森林，侵吞堤款、捐款， 苛捐杂税等，造成了中央政府和地方政府在救灾上的矛盾。此外，在这一时期连 年不断的战争也是影响国民政府救灾体制发挥其应有效果的一个重要因素。 【关键词】 南京国民政府 救灾机构救灾措施和方法救灾体制 【分类号】c913．7 7nle ofRelief of GoVernment study systemNanjing (Abstract) wasthe Ihat natural takes Nanjinggovemmentperioda掣eat calamityplace an of thevictimofdisasterbec锄e Nanjing y．Relieving importantjob frequen