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第四章 公共组织 公共组织概述 公共组织结构 公共组织设置的基本原则 西方公共组织理论的新发展 第一节 公共组织概述 一、公共组织的涵义 广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。 狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。 这里是狭义的理解。 二、公共组织的特点 1、政治性。 主要表现在政治代表和政治维护两方面。 2、公共性。 表现为提供公共物品和公共服务，实现公共利益。 3、权威性。 公共组织活动以国家权力为后盾，以宪法和法律为依据，以强制推行政令为基本手段，使公共组织具有突出的权威性。 4、服务性。政府为社会发展和经济发展提供无偿的非营利性的公共服务。 5、法制性。 公共组织自身法制化和行政组织活动法制化。即依法设置机构和依法行政。 6、系统性。 公共组织是一个稳定的巨系统，也是相对封闭的系统。行政系统具系统的整体性、结构性、层次性和相关性。 三、公共组织的基本要素 1、职能目标 是公共组织存在的基础，是公共组织的第一要素。职能目标的多少和重要程度决定公共组织机构的数量、地位及人员编制，也决定公共组织活动的方向、范围和内容。 2、行政人员 人员是公共组织的主体。 3、行政机构 是公共组织的实体，是行政职能目标的载体。 4、权力与责任 公共组织是一个纵横交织的权责体系。 5、运行程序 现代管理强调程序化，即运用科学方法确定管理的环节或步骤，确保各项管理活动有序进行。 6、法制规范 公共组织建设与运行必须有法可依，有法必依。 7、物财资源 是公共组织存在和运行的物质条件。 8、管理方式 五、公共组织的类型 1、领导机关 也称首脑机关，是指从中央到地方政府中统辖全局的决策核心，是公共组织系统的中枢。 2、职能机关 是指在领导机关统一领导下，负责处理辖区范围内某一方面专业行政事务的机关。 3、办公机关 是指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构，其典型形式是各级公共组织所属的办公厅、办公室。 4、派出机关 是指行政领导机关在辖区范围内依法设立的代表机关。 5、咨询机关 亦称智囊机关或参谋机关，是指为行政领导机关或行政首长出谋划策，提供各种建议和方案的机关。 6、信息机关 是指专门负责收集、加工、储存与传递人、财、物等各方面信息，为各类公共组织提供信息服务的机关。 7、危机管理组织 P88 也叫应急管理组织，是指在发生大规模的社会突发事件或严重的自然灾害等公共危机事件条件下能够统一领导、统一指挥的跨部门的处理这种突发公共事件的应急管理组织。如应急管理地震、海啸、疾病流行或社会骚乱事件等。 其特点是必须在突发事件后立即进入管理状态。它必须反应及时、灵敏，行动快捷，指挥准确有力，首先不使事态扩大，降低损失程度。 第二节 公共组织结构 一、公共组织结构 公共组织结构：是指公共组织各层级、各部门依据法律准则确立的排列组合方式。 公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。 一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。 公共组织的纵向结构，是公共组织的层级结构，也称层级化，是指公共组织系统中纵向管理层次的划分，即公共组织的最高层至基层工作人员之间的层级数额。 组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。公共组织从中央政府到地方政府和基层政府，是纵向结构。 公共组织的横向结构，也称分部化或部门化，是指公共组织系统中横向部门的划分，即一级公共组织所辖部门的数额。 公共组织部门划分的标准：1、公共组织的功能和职能目标；2、行政管理的程序； 3、地域；4、管理对象； 公共组织结构的纵向与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。 二、公共组织结构模式 在公共组织沿革、发展过程中，形成的一些比较成熟、稳定的结构形态，我们称之为结构模式。 主要模式有：直线式、直线参谋式、直线职能式、直线综合式、多维式等。 1、直线式。 直线式是一种产生最早、也最为简单的组织结构模式。 其基本特点：公共组织由最高行政主管至基层工作人员自上而下建立起垂直的领导关系，不设职能机关，形同直线，因此称这直线式。 这是一种以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥——服从关系为特征的结构形态。 2、直线参谋式。是在直线式基础上，建立与行政首长相对应参谋系统的组织结构模式。 参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过建议和方案被行政首长采用而实现的。 3、直线职能式 基本特点：在统一的行政指挥系统之外，按照管理专业化原则，另设一套职能机关，它们在行政指挥系统的统一领导下负责处理专业行政事务，形成部门化的行政管理体制。 4、直线综合式。 是在直线参谋式