私人资本，公共利益公私合营是基础设施项目成功的驱动.PDF

私人资本，公共利益： 公私合营是基础设施项目成功的驱动 罗伯特 ·普恩特斯，李治国译 2014 年12 月 概要 尽管基础设施建设在维持国民经济增长与健康运行方面起着基础性和多面性的作用，但是多年来， 美国对基础设施项目的投资并不充足。1 当下政治机制障碍、财政环境困难、项目复杂性增大以 及不同领域需求巨大，这些迫使各国领导人不得不为投资和经济运行的资金来源探索新的方式， 以确保其国民经济在接下来的十年间的持续增长。 该探索意味着各级政府与私人投资者需要就众多项目的交付、融资和维护达成一揽子新协议安排。 这已经超越了简单的私有化范畴，真正的核心是政府机构、私营企业、融资机构和一般公众之间 的利益。现如今，很多国家均已经通过这种方式成功开发建设了基础设施项目。 这种公私合营 （中国一般称“政府与社会资本合作”，译者注）被理解为解决美国所有基础建设 挑战的灵丹妙药或公司对重要公共资产的收购。然而事实并非如此。一个得以良好执行的公私合 营方案仅是公众基础设施项目采购或管理的另一种有效方法，尽管这是一种全新且愈受欢迎的方 法。2 这一方法愈发受欢迎可归因于一系列因素，包括预算紧缩、项目复杂性增加、物有所值提 高、利用私营部门专业经验的需求增大以及公共部门优先顺序的改变。 然而，广大公众对公私合营范畴的理解与其地位的上升并不匹配。 本文旨在通过简要介绍公私合营基本结构、如何考量相关风险的和回报的分担以及这些安排背后 的目的和理由，以便解决这种不匹配问题。本文是在大量背景调查研究以及与政府部门和私营企 业主要实践者直接访谈的基础上撰写的。更重要的是，本文为政府部门负责人在考虑PPP 时提供 了九大建议，并希望能够作为以公共利益为出发点实施PPPs 项目的指引。 1. 在国家层面上创立强有力的法律框架。为确保公共部门有权实施该交易，并使私营部门降低 不必要的政治风险，PPPs 需要强有力的法律基础做保障。 2. 依据可量化的公共目标确定项目优先排序。并非所有的基础设施建设项目均适合PPP 模式， 所以对决策者而言，需要通过经济与财政分析，以确定该交易所产生的社会、环境与财政影 响，然后再做出采购决定。 3. 选择对政治有益的项目。一个成功的PPP 项目通常要求对持续变化的政治环境有切合实际的把 握。 4. 了解私营部门的需求。紧密合作关系的基础是能够找到利益的结合点，因此，必须知道什么 使项目对私营部门投资者具有吸引力，这是非常重要的。 1 5. 找到正确的收入来源。PPPs 并非免费的，他们需要在项目所在地区域能够找到持续且有弹性 的收入来源，以确保长期的投资收益回报。 6. 制定清晰透明的流程。程序化与规范化将为公私合营营造良好市场氛围，为公共部门与私人 部门提供通向成功的清晰路径。 7. 组建一个授权团队。组建一个授权的公共部门团队，该团队有权作出采购决定并执行，这对 任何成功的PPP 项目而言是至关重要的。 8. 积极与利益相关者保持沟通。PPPs 项目本身就是一个复杂的交易，其要求大量的公众参与， 以确保项目为所在社区谋取利益并尽可能按最高标准执行。 9. 对合作关系进行监督并从中学习经验。PPPs 项目需要长期关注每个细节，这就要求细致的监 督，面对变化情况时的灵活性及从错误中汲取教训的意愿，公私合营通常需要数十载的细致 关注，这需要对其进行深入的监督，并在面对持续变动外部环境时具有一定灵活性，以及从 错误中吸取教训的自主性和主动性。 2 I. 什么是公私合营基础设施项目？ 公私合营基础设施项目的精确定义是晦涩难懂的，因为涉及到非常广泛的交易结构与资产种类。 然而，可以将公私合营最简单地理解为公共部门机构与私营公司 （一般是指特许经营者）之间签 署的具有法律约束力的合同，在这些合同中，合作者同意将一个基础设施建设项目中的内在风险 与收益按照一定比例进行分配。3 在大多 PPP 发达的市场，例如英国，该风险与收益分配结构更狭义的指约定私营部门设计、建造、 4作为交换， 融资并在预先设定的一段期限内运营与维护（也被称为DBFOM）基础设施的协议。 公共部门基于该资产的状况提供持续性支付 （即通常所说的可用性支付），或者允许私营部门收 取由此项目产生的通行