公共财政覆盖农村的理论和实践.PDFVIP

公共财政覆盖农村的理论和实践 丁学东 张岩松 公共财政覆盖农村在中国有其特殊的含义，这是因为，长期以来中国经济社 会发展就是处在城乡“二元”的状态，以至于理论界和实际工作部门经常沿用农 村财政这一概念。1998 年提出建立公共财政制度以后，并没有涉及到公共财政 覆盖农村的问题。直到中国共产党第十六次全国代表大会提出统筹经济社会发展 的理念，公共财政覆盖农村的提法才浮出水面。尽管目前在学术理论、政策层面、 实际工作层面，公共财政覆盖农村这一提法已经随处可见，但仍有许多理论和实 践问题值得探讨。 一、公共财政覆盖农村的理论探讨 公共财政理论在中国提出大体只有不到 10 年的时间，公共财政覆盖农村问 题的提出时间更短。但存在一种很典型的倾向，无论是在政策制定层面，还是在 公众心理方面，似乎一提公共财政覆盖农村就是需要公共财政包揽农村发展的所 有领域，这显然是有偏颇的，容易引起理论和实践的混乱。因此，从理论上廓清 公共财政覆盖农村问题，并对未来公共财政覆盖农村政策走向进行合理的预期， 有利于公共政策的制定实施，有利于指导实际工作。 (一)公共产品和公共财政。 探讨公共财政覆盖农村的理论问题，首先需要对公共财政和公共产品作一个 简要的讨论。 1.公共产品。公共产品是市场失灵的表现，也是政府干预经济、实施宏观调 控的必要条件。经典经济学对公共产品的定义来自于公共产品的两个典型特征， 即，消费上的非竞争性和受益上的非排他性。但在经济发展的历史长河中，公共 产品并不是一成不变的，随着市场机制的不断完善、科学技术的发展，特别是经 济社会发展水平的提高，公共产品的特征、范围也在不断发生变化。辩证地说， 公共产品既是一个静态的概念，即在一个阶段内大体保持一致，同时，公共产品 也是一个动态的概念，随着经济发展、市场机制完善和技术进步，公共产品的内 容和范围都会随之发生变化。据此，公共产品还派生出三个典型的特点，即公共 产品范围的变动性、混合性和层次性。所谓变动性，就是公共产品所涵盖的内容 和范围会随着条件的变化而发生变动，不是一成不变的。所谓混合性，就是大部 分产品兼有公共产品和私人产品的双重性质。所谓层次性，就是公共产品按照受 益范围划分为不同层级。公共产品范围的变动性、混合性和层次性为合理处理经 济社会发展中政府与市场、中央与地方的关系提供了理论基础。 2.公共财政。现代意义上的公共财政是随着市场经济的发展而逐步构建并不 断完善的，主要是为履行政府公共职能，弥补市场失灵提供财力和制度支撑，目 标和着眼点是解决公共问题，满足社会公共需要。公共财政既是一个经济范畴， 也是一个政治范畴。考察人类社会发展的历史，随着国家职能的不断延伸扩大， 与此相适应，财政的职能也在不断延伸扩大。古代社会国家政权的职能简单，主 要是国防和政权建设，政府扮演着“守夜人”的角色，财政支出的范围相对也比 较狭窄。随着经济社会的不断发展，特别是进入市场经济时代，国家财政不仅要 保障国防建设和政权机构的正常运行，而且要弥补市场的失灵或失效，即为社会 成员提供教育、公共卫生、公共安全、社会保障以及必要的公共设施等公共服务。 市场经济条件下的各国公共财政有共性的地方，但由于各国国情、文化传统及市 场发育程度不同，公共财政的具体模式和做法也不尽相同。作为一种与社会主义 市场经济发展相适应的财政运行模式，中国现阶段正在探索建立的社会主义公共 财政制度，在实践与理论的相互推动下，已经成为共识。按照公共财政一般性和 中国具体的发展实际，中国公共财政的主要职能体现在三个方面，即财政社会资 源的有效配置、社会收入的公平分配和宏观经济的稳定运行。具体而言，公共财 政肩负的职责，一是筹集提供公共产品和服务的资金，为政府履行公共服务职能 提供财力保障；二是合理分配公共财政资源，重点保证公共服务领域的支出需要； 三是相机抉择财政政策，对宏观经济运行实施“反周期”调控，促进国民经济的 持续快速健康发展。 3.公共产品与公共财政之间的关系。提供公共产品是市场经济条件下政府的 天然职责，作为政府的重要职能机构，公共财政需要为政府提供公共产品筹措资 金和支付成本。其中，纯公共产品的提供需要公共财政全部承担成本，准公共产 品的提供需要公共财政承担部分成本。由此不难看出，公共产品的形成和发展， 是公共财政履行职能的前提，两者是天然伴生的。当然，公共财政并不仅仅是为 公共产