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城市化过程中公众参与环境决策的现状与对策分析 　　摘 要 公众参与城市发展和环境保护的程度直接体现了一个国家的环境意识、民主进程和政治文明程度。但与此高涨的关注热情不相适应的是，我们在鼓励、支持、保障公众参与城市发展和环境保护的具体制度上，还存在着诸多不足。鉴于此，本文在对环境法公众参与原则的基本内容进行初步分析的基础上，从城市化过程中引发的环境问题的公共性角度出发，进一步分析了在城市化过程中吸纳公众参与的现状，最后对城市化过程中贯彻公众参与原则，构建人与环境和谐发展的社会环境及其制度建设提出了一些浅显的看法。 　　关键词 城市化 公正参与 环境问题 制度建设 　　作者简介：杜文艳，青海师范大学政法学院，法学硕士，教授，研究方向：民法、环境法；袁卫民，青海工程咨询中心，工程硕士，副研究员。 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）02-202-04 　　一、环境法中公众参与原则的基本内容 　　公众参与，有广义与狭义之分。从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公众参与选出代议制机构及其人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。广义上的公众参与，除了政治参与外还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。 环境问题的公共性，使得公众参与原则及相关制度的贯彻和实施，日益成为环境立法所关注的重点。 　　在环境法学研究领域，对公众参与原则有不同的表述 。尽管表述上存在差异，但其含义却基本一致，均指公众对与环境有关的一切活动的全过程积极参与。具体而言，环境法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。 　　参与是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。参与的质量和程度也是评价政治和社会民主化的一项重要指标。民主为人们提供了一种方法，使人们得以用一种和平的方式调整政府的行为以符合多数的意志。正如哈耶克所说：“民主所涉的乃是确定政府决策的一种方法或一种程序。” 在一个开放性的社会中，公民不仅应该直接参与包括政治领域的管理，而且应该积极地参与社会和经济生活的各个方面。公众参与原则是民主理念在环境管理及其相关事务中的延伸，是民主精神在环境领域里的具体体现和贯彻。 　　环境公众参与原则是在人们对环境要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下进入法学研究领域的。早期的人们基本上只把环境要素视为可以带来经济利益的资源，没有认识到环境要素的生态属性。加之环境要素本身所具有的一些不可为人力控制和支配的特性，使得法律还没有将其纳入调整范围予以保护。这就直接导致人们出于追求经济利益最大化的驱动对环境进行掠夺式开发和利用，从而使环境质量不可逆转地恶化。与此同时，由于人类中心主义的环境保护理念，造成对于环境要素的生态利益的保护只能通过资源利用过程中间接性的措施反射出来 。受此观念的影响，即使有环境保护也只是政府的责任，广大民众被排斥在环境保护的领域之外。但是，随着环境危机的日益加重，人们也逐渐认识到在对于环境的管理上，政府有时也会存在管理无力甚至是违法的情形。为了维护环境质量，需要公众的广泛参与。基于此认识和现实的需要，近年来在环境法学研究中，国外有的学者提出了“环境公共财产论”、“环境公共委托论”和“公民环境权”的理论，为环境的公众参与奠定了坚实的理论基础。 　　从世界范围看，20世纪60年代末以来产生的日益高涨的环保浪潮和对环境问题的深层次认识的运动中，公众参与发挥了重要作用，并作为一项法律原则确立下来。1972年的《联合国人类环境会议宣言》宣誓了这样的原则，即人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利。随后的许多国际环境法的文件中，也都强调了公众参与在环境和生态保护中的重要作用。1982年的《内罗毕宣言》中提出，应通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。1992年的《里约环境与发展宣言》中，对于相关建立环境信息的公开、公民环境决策参与权的保证、环境或公民的环境权益受到侵害时的补偿和补救程序的建立等作了原则性的规定。尤其是1998年的《奥尔胡斯公约》，为公共参与确立了三个支柱：其一，每个人都有权利获得政府机构所掌握的环境信息；其二，每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策；其三，对于违反上述两项权利或违背环境保护法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。 随后有关公众参与的相关制度研究，也主要是围绕着这几个方面展开的。 　　在我国，宪法赋予了公民参与国家事