中国养老金制度的前世今生 - 美国研究所.pdfVIP

中国养老金制度的前世今生 《养老金之重》专题报道之二 《民主与法制》周刊，2012 年第26 期（总第631 期）第30-33 页 /cms/minzhuyufazhizazhi/jujiaoyuzhuanti/html/696/2012-09-21/content-517725.html /cms/minzhuyufazhizazhi/wangqihuigu/html/701/2012-09-24/content-520282.html 作者：■ 本刊记者 龙 曦 ■ 见习记者 孙 洁 从建国初期到21 世纪的今天，从无到有，从低水平到保基本，从广覆盖到 制度全面覆盖，从企业保障到社会保障，从城市起步到城乡统筹，从追求温饱到 和谐发展，可以说，中国的社会保障制度走过了辉煌的发展道路。但现今，中国 养老金管理体制却变成了众矢之的，这究竟是为何？为了清晰还原中国养老金制 度发展的脉络，记者专访了长期关注社保基金管理体制改革的专家—— 中国社科 院世界社保研究中心主任郑秉文。 建立之初 1955 年2 月26 日，中华人民共和国政务院（国务院前身）颁布了我国历史 上第一部全国性社会法规—— 《劳动保险条例（试行）》。这一条例的颁布，标 志着新中国养老保险制度的初步建立以及具有社会化特色的养老保险制度的诞 生。该条例的主要内容不仅规定了养老保险制度统一的支付条件、待遇标准和缴 费比例，而且规定了养老保险金的30%应上缴全国总工会作为社会保障的总基金， 对各地各企业进行调剂，这种做法，实际上实现了全国统筹。 可以说《劳动保险条例》所建立的社会保障制度借鉴了苏联“ 国家/企业保险” 制度模式，形成了国家和企业一体化的社会保障模式。 1 据资料记载，条例(草案)公布当天，登载着《劳动保险条例（试行）》的报 纸被抢购一空，在当时还广泛流传着这样一句顺口溜：“社会主义好，生老病死 有劳保!”史料记载，早在1957 年，全国实行《劳动保险条例》的企业职工就达 1600 万人，同时，不具备实行条例条件而与企业签订集体劳动保险合同的职工 也有700 万人，使社会保险制度的覆盖面达到了当时国营、公私合营、私营企业 职工总数的94 ％。对照1952 年国际劳工大会通过的102 号《社会保险(最低标准) 公约》的规定，可以说，这一时期我国的社会保险制度起点确实高，发展相当快。 针对这一时期的制度特点，郑秉文介绍：“从1958 年到1966 年，中国的社 会保险工作都归企业工会管，不能算是严格意义上的社会保险制度。实际意义上 的社会保险制度应该是由政府行政部门主管。当时制订的社会保障制度也不完全 是学苏联，是结合了中国当时的现实环境自己创造出来的制度。” 郑秉文说：“实际上，最原始的工会管理保险制度是有渊源的。这个制度起 源于工业革命最早的欧洲大陆国家，这就是著名的自治式养老保险制度。目前西 欧和南欧都保留了这个制度模式。相比之下，美国率先在1935 年打破了之前所 有的保险制度，由国家强行建立起了一个部门，用行政的力量建立社会保障制度， 成为了当时先进、前沿的制度模式。其后，英国和北欧在1946 年向美国学习， 砸烂了战前的“碎片化”制度，从工会管理的模式脱离出来，但改革得并不彻底。 改革较为彻底的是瑞典、丹麦、挪威等北欧国家。” 那个时候西方国家就存在两种制度：美国和北欧的一体化制度和法国的“碎 片化”制度。“碎片化”制度保持了工会管理形式，但在当时，中国没有开放到那 个程度，不知道全世界除了工会管理保险制度外，还有一体化保险制度。国家认 为社会保障是劳动问题，劳动问题自然应该由工会打理。 1966 年，“文化大革命”开始后，工会被砸烂，搅乱了社会保障制度运行的 主体，工人后来也就不缴费了。郑秉文禾评论道：“好在这个制度1966 年就不执 行了，制度年轻，人口年轻，没有包袱，缴费比率也小。”郑秉文还补充强调说： “对中国来说，1966 年前的社会保障制度，是一个具有中国特色的临时性的制度， 即使没有文化大革命，我敢断言，这个制度也得改，因为它不适合后来的改革开 放，不适应社会和经济的发展。” 养老金制度的再恢复