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城市房屋征收行政诉讼中对征收补偿争议的司法审查 城市房屋征收行政诉讼中对征收补偿争议的司法审查 《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）公布施行4年多来，尽管围绕拆迁的行政诉讼案件数量呈上升趋势，但被拆迁人胜诉率偏低，暴力强拆并未从根本上得到遏制。司法审查对阻止暴力强拆的效果不佳，既有受地方行政等潜在外力干预的外因，也有审查重点错位、举证责任、裁判标准缺乏统一等内因。审查标准不规范，直接导致裁判结果随意性过大，违背了让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的司法基本目标。 　　一、司法审查的应然重点征收补偿审查 　　城市房屋征收拆迁包括征收决定、补偿、拆迁三个阶段。我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用，并给予补偿。本条规定表明，满足公共利益需要，是拆迁合法??的前提。由于现实中的拆迁往往掺杂着开发商利益，媒体针对强拆的报道，习惯于将矛头指向拆迁决定是否符合宪法规定，即是否为了公共利益的需要，围绕是商业拆迁还是公益拆迁大肆渲染。受舆论影响，《条例》花费了大量篇幅界定公共利益。（1）同样，在新条例施行后提起的行政诉讼中，人民法院、行政诉讼参加人也花费了大量精力围绕拆迁是否符合公共利益展开诉争。但在笔者本文由论文联盟http://www.LWlM.COm收集整理查阅所及的范围内，截至目前，并未出现一例法院依据公共利益原则撤销行政机关拆迁决定的案例。（2）面临司法在审查公共利益原则时面临的窘境，我们应当扪心自问：耗费过多的司法资源围绕公共利益进行诉争是否必要？笔者认为答案是否定的，理由在于： 　　其一，拆迁争议的症结，不是如何界定公共利益，而是是否给予合理补偿。我国城市规划区居民拥有的房屋，主要有以下三种来源：房改前的单位福利分房、市场化后的自购房以及城市规划区内的原农村自建房。前两类房屋基本没有独立成居，而位于城区的农村自建房也极少形成深宅大院，被拆迁人出于对居住房屋的怀旧情感而强烈抵制拆迁的少之又少。综观现实中各种各样的拆迁争议，只要能够得到合理的补偿，绝大多数被拆迁人都会愿意拆迁。如果生活水平能够因拆迁而提高，他们甚至盼望拆迁。无论是见诸报端的上访，还是诉至法院的行政诉讼，补偿不足，始终是被拆迁人抵制拆迁的主要原因。 　　其二，司法并不是审查拆迁是否符合公共利益原则的适当主体。纵观现代财产法的发展史，无须争议的是，涉及物（尤其是土地）的公法上所附加的权利和义务成倍的增长[1]。即使在土地私有制下，城市规划、拆迁，也或多或少离不开公权力的影子。我国不仅实行城市土地国有的基本制度，而且地方政府承担着发展经济的职能。发展经济离不开财政支撑，而土地公有意味着地块开发带来的价值增益不能完全归于原土地使用权人房主。在这种条件下，人为区分商业性拆迁和公益性拆迁并无实益。以饱受诟病的商业性拆迁为例，既然土地国有，则政府通过开发获得一定利益即是实现公共利益，司法如何否定？（3）既然引入开发商，其获取一定的经济利益也无可厚非。因此，问题的症结，不是当不当拆，而是补偿是否充分，如何在政府（作为公共利益的代表）、被拆迁人、开发商之间实现利益分配平衡。 　　综上可知，当前我国征收拆迁行政诉讼的重点，不应当纠结于拆迁是否基于公共利益需要，而应当围绕拆迁补偿展开。根据《条例》，城市房屋拆迁分为两类：一是房屋征收部门与被拆迁人达成补偿协议后的拆迁;二是双方达不成协议，由作出房屋征收决定的市、县人民政府单方作出补偿决定后的拆迁。现实中的拆迁补偿争议，主要是后一类。 　　二、对征收补偿决定的程序审查 　　行政法是有关行政的法律，以确保行政的合法性为目的。[2]作为行政法规制重要内容的行政程序是行政行为在时间和空间上的表现方式，不仅具有监督和控制行政权的作用，也是保护行政相对方合法权益不受侵害的基本方式之一。[3]一般而言，行政程序的存在是为了控制行政裁量。[4]根据《条例》，城市房屋征收需要经过政府依据规划作出征收决定环节，公布补偿方案环节，征求公众意见环节，听证会环节，被征收房屋价值评估环节，对补偿方式、金额、支付期限等的协商环节，协商不成政府单方作出补偿决定环节，拆迁人搬迁或申请人民法院强制执行搬迁环节等。《条例》对每一环节的方式、步骤、顺序、时限都作了具体规定。从上述完整征收过程来看，征收补偿决定只是处于其后段的一个环节。那么，司法对其的程序审查，是仅限于这一环节本身，还是应当沿着征收程序链条，溯及补偿方案的论证公布、征求意见、听证等环节呢？ 　　行政主体和行政相对人是行政程序的主体双方。[5]如果从上述线性环节中单独抽出征收补偿决定行为，则其属于具体行政行为。但这种具体行政行为与行政许可、行政处罚等具体行政行为又存在一定的差异。在行政许可、行政处罚等具体行政行为中，行政机关享有行政优先权，相对人一般处于