对耕地保护中各主体存在问题的探析.docVIP

对耕地保护中各主体存在问题的探析 　　摘要：耕地保护在我国具有重要的政治、经济、社会地位。然而我国目前的耕地保护情况却不容乐观。各个耕地保护的主体由于自身出发点的不同，在对待耕地保护上有不一样的态度和做法，从而衍生出不同的问题。为了让耕地得到真正有效的保护，需要对各个主体进行分析并找到解决问题和激励它们积极性的方法。 　　关键词：耕地保护；政府；农民；激励 　　一、 相关概念 　　（一） 耕地与耕地保护 　　耕地自古是农民们赖以生存的基础，有了耕地粮食安全才有保障，社会稳定才能得以实现。可如今我国耕地面积在经济快速发展的背景下不断减少。“从1985～2008年，全国耕地面积减少了346万公顷，年均减少15. 1万公顷。”从数量上来看已经是岌岌可危的了。怎么在当今似乎保护耕地与城市发展相互矛盾的命题里寻找解决的办法，必须从了解耕地下手。 　　耕地是指种植农作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；（2）以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；（3）平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。 　　耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。我国要用世界7%的耕地养活世界上22%的人口，形式相当严峻。为此我国提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地”的基本国策， 并通过出台一系列法律、法规， 建立了严格的耕地保护制度。但是我国在耕地保护上更多的是在数量上进行保护，譬如18亿亩耕地红线、实行占补平衡制度……都是从数量上来保护耕地，而对于耕地质量的保护，我国并没有实质性的进展。 　　（二） 耕地保护中的主体 　　通过研究可以发现，在耕地保护中，与它相关的主体其一是把握国家宏观大局的中央政府，其二是推动地方经济发展的地方政府，其三是拥有农村集体土地所有权的集体，其四是以耕种为生，直接和耕地相接触的农民。 　　他们都在耕地保护中发挥着各自的作用，但由于它们存在的利益差，它们耕地保护的目标其实也是不相同的，而这也就成了影响它们对待耕地保护的态度以及影响政策制定、执行和最后的效果的原因。 　　二、 耕地保护各主体的目标与行为 　　（一） 中央政府的目标与行为 　　中央政府土地调控的目标是“实现土地资源的可持续利用和经济社会协调发展。”这是中央在经济和政治双重层面上进行考量的结果。 　　中央政府为了实现这一目标，花大力气制定了许多政策、法律法规。制定了诸如土地管理法、基本农田保护条例，实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等等的法规政策。希望以此来推动耕地保护的顺利进行，保证我国粮食安全与社会和谐稳定。 　　（二） 地方政府的目标与行为 　　地方政府由于目前的财政分权和政绩考核体制， 其行为目标主要是区域内的经济发展速度和财政增收速度，而耕地保护实际上是与地方政府这一目的相背离的。有调查显示，截止2012年底浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还，而其余省份，最少也有1/5的债务是靠卖地来偿还的。由此可见地方政府对于土地的依赖程度。而征地作为将农村集体土地变为城市建设用地的主要途径，为地方政府提供着重要财源，而一旦加大对耕地的保护势必对征地造成影响，这不是地方政府所乐见的。因此在耕地保护中，地方政府的作用并没有得到有效发挥，甚至是起着负的作用。对于中央关于耕地保护的政策法规也没有有效执行。 　　（三） 集体的目标与行为 　　理论上来说，集体所有制是广大农民群众一起所有，自然集体的目标应该是为了农民争取权益，在耕地保护中也应该与农民一道，切实保护耕地不被破坏，让耕地得以高效种植。集体也应该为此而努力。但我国法律虽然规定农村集体土地归集体所有，但是集体存在组、村、乡三级，到底归哪一级集体所有，法律上存在着矛盾，因此这样的产权不明也就导致了各级集体在保护耕地上存在不一致的目标。规模更大更向地方政府靠近的村、乡更容易受到地方政府的影响，从而成为征地的推手，无法真正的保护耕地，而组一级集体力量较小，多方受限，很难在耕地保护上有所作为。 　　（四） 农民的目标与行为 　　在我国现行农村土地制度下，农民是农业生产的微观主体，是耕地的直接使用者和耕地保护的主要承担者。他们对耕地保护的意愿、以及耕地利用方式等都会对耕地保护起到很大的促进或阻碍作用。 　　农民耕地保护的目标是获得经济收益，只有在耕地能为他们取得满意的经济收益时，他们才会积极主动的去保护耕地。在传统农业地区，农民进行的农业生产是“穷而有效率的”，他们进行农业生产的行为也是“理性的”。因为在这样一种环境下，农民生产生活环境相对封闭，没有其他增加收益的途径，农民预期的收益全靠耕作耕地估算。当对耕地的预期收