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将信访纳入法治轨道的研究 　　【摘 要】法治化是涉法涉诉信访工作改革的必由之路，法治化落实的好坏直接关系到涉法涉诉信访改革的成败，直接关系到我国法治社会的建设大业，更关系到社会的安定和谐。如何进一步提升信访工作法治化水平是当前工作的重点。本文分析了将信访纳入法治轨道的合理性，并探讨了将信访纳入法治轨道的措施。 　　【关键词】信访；法制；渠道 　　一、将信访纳入法治轨道的合理性 　　信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。在司法救济失效后，信访成为公民权利救济的最后一道屏障。 　　目前信访功能的问题在于政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能却过度扩张。上访者想反映的问题涉及企业改制、劳动及社会保障、“三农”、城镇拆迁安置、干部作风、违法乱纪、基层机构改革、环境污染、部分企业军转干部的政治和经济待遇等各个方面，甚至一些已经发生法律效力的裁决也成为了上访的内容，即涉法涉诉案件。信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，但上访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体。同时一些越级上访、集体上访等群体性事件或过激行为的发生不仅冲击了中央机关正常工作，更是对社会形象和稳定造成恶劣的影响。信访由最初收集和传达老百姓民意的秘书角色，变成了被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草，使得实践中出现了“信访不信法”的现象。信访功能的严重错位，带来的是信访部门的不堪重负，信访制度几乎承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任。对已经终审生效的法院判决提出的申诉，信访制度的过度救济使法院裁判文书的法律效力大打折扣，渗透出中国司法权威及法院公立存在的潜在危机，对法治环境构成极大伤害。 　　在法治化的国家里，司法审判是最典型也是最终的纠纷解决模式，司法审判在现代法治国家被视为实现社会公平正义的最后一道屏障，如果“一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它以独立的地位，事实上也不赋予它的判决以最后、最终的性质”，法院的境地将非常尴尬。一个司法裁决无法成为定纷止争最终确定标准的社会，无疑距法治还很遥远。过度强化信访可能带来社会治理的紊乱与无序，偏离法治的轨道。如何摆脱目前信访制度所面临的困境，回归信访制度的原有功能，按照信访制度设计之初的功能来保障信访制度的健康运行。如果简单取消信访，不仅将侵害公民的宪法权利，而且也无视涉诉信访背后的现实需求，不利于民主社会的建设。完善涉诉信访的纠纷解决机制，解决的根本在于将其纳入法治的轨道，使司法、信访各归其位，各司其职。信访机构不是法定的纠纷处理机关，信访制度不能冲击司法制度，与国家赋予其的职责相抵触，信访机构应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的行为底线。信访机构应当通过法治化的预设程序，将可诉、涉诉、诉讼终结的信访案件，引导至正常的审判程序或审判监督程序之中处理。 　　党的十八届四中全会《决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。中央作出的这一重大决策部署，抓住了信访工作的关键，明确了信访工作制度改革的方向，是做好新时期信访工作的基本遵循。 　　二、将信访纳入法治轨道 　　扭转信访工作的被动局面，必须走法治化的信访工作新模式。 　　（一）不可诉的信访事项应当统一纳入人大轨道处理 　　根据我国宪政体制，我国各级人大有权对同级政府及其职能部门、法院、检察院进行监督，因此可以考虑将法院、检察院、公安、司法行政等机关内部设立的信访机构统一起来，设置一个专门的“信访工作机构”，直接隶属同级人大领导。这种体制设计，一是可以通过信访渠道加强人大对受监督部门的具体监督，掌握被监督部门的具体执法状况；二是由于人大在法律上对同级政府及其政府部门和司法机关享有法律上的监督权，具有很高的权威性，故人大领导下的专门“信访工作机构”所处理的信访案件容易获得群众的认同，也有利于充实人大的监督权具体内容。 　　（二）可诉涉诉的信访事项必须统一纳入司法裁判轨道 　　现在法治社会公认司法机关才是最终的最权威的纠纷解决机关，信访制度不能冲击司法制度，不能损害司法权威。信访机构应当定位于党和政府的转达民意、集聚民智的决策咨询机构。信访机构应当坚守不受理、不干预可诉涉诉和诉讼终结案件的行为底线。信访机构应当通过法治化的预设程序，将可诉、涉诉、诉讼终结的信访案件，引导至正常的司法程序之中处理。国家要为信访工作机构专门立规建构起科学的信访案件传送机制，规范地将可诉涉诉类信访案件纳入司法轨道。 　　（三）赋予信访部门必要的权利 　　为了更好地开展信访工作，建议赋